II OZ 1041/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ł. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1423/16 odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Ł. K., G. B., M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, jako niezgodnych z prawem, uchwał Rady Osiedla K z dnia [...] lutego 2016 r. postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem z 6 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia jako niezgodnych z prawem uchwał Rady Osiedla K. z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytoczył treść art. 53 § 2 P.p.s.a. regulującego terminy i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego kiedy warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jak przewiduje to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dla zaskarżenia uchwały organu gminy. Sąd zauważył, że składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 20 lipca 2016 r. skarżący powinni złożyć skargę do dnia 19 września tj. w terminie 60 dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie ulegało wątpliwości, że nie otrzymali odpowiedzi na złożone wezwanie. Pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2016 r. informujące o terminie rozpoznania wniosku skarżących nie mogło skutecznie wpłynąć na bieg terminu do wniesienia skargi. Przepisu P.p.s.a. nie przewidują bowiem możliwości modyfikowania terminów ustawowych. Biegną one również wtedy, gdy organ opóźnia się z udzieleniem odpowiedzi na wezwanie. Także późniejsze doręczenie odpowiedzi na wezwanie nie miało żadnego znaczenia w sprawie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że zachowali oni termin do wniesienia skargi albowiem uległ on przedłużeniu ze względu na doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, po upływie 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania. Zdaniem Sądu, skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi albowiem skupili się wyłącznie na błędnej argumentacji dotyczącej zachowania przez nich terminu do wniesienia skargi, pomijając kwestię ewentualnego opóźnienia. Sąd podkreślił, że jedynym uzasadnieniem braku winy ze strony skarżących mają być wielomiesięczne problemy zdrowotne jednego ze nich. Jednakże nie wskazali oni kogo owe problemy dotyczą ani w jakim okresie miało nastąpić ich nasilenie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Ł. K.. Wskazał, że w jego ocenie organ wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 15 września 2016 r. działał z zamiarem pokrzywdzenia skarżących poprzez uniemożliwienie im wniesienia skargi w terminie. Podnis on, iż nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa, przed skierowaniem skargi na uchwałę organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego należy umożliwić organowi uchwałodawczemu wypowiedzenie się w przedmiocie wezwania. Jeżeli Przewodniczący tego organu wystosował do autorów wezwania pismo zawierające informację, kiedy organ uchwałodawczy odniesie się do treści wezwania, de facto przedłużył termin do merytorycznego odniesienia się do wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Skarżący uważa, że wobec powyższego skarga została wniesiona w terminie. Ponadto wskazano, że skarżący nie byliby w stanie wnieść wcześniej skargi do Sądu z uwagi na wielomiesięczne problemy zdrowotne jednego z nich oraz sezon urlopowy. Zaznaczono, że brak jest możliwości przedstawienia zwolnienia lekarskiego, albowiem nie było ono wystawiane, gdyż dotyczyło osoby prowadzącej działalność gospodarczą, która nie ma potrzeby usprawiedliwiania nieobecności w pracy. Każdy ze skarżących w innym okresie przebywał na wakacyjnym urlopie, wobec czego złożenie podpisów przez wszystkich skarżących było w okresie od końca lipca do 19 września niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Intencją ustawodawcy przy tworzeniu przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu było umożliwienie stronie obrony swoich praw czy interesów w sytuacji, gdy upływ terminów procesowych wywołał dla niej negatywne skutki prawne, przy jednoczesnym założeniu, że strona dołożyła wszelkich możliwych starań, aby takich negatywnych konsekwencji uniknąć. Pierwszorzędne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym ma zatem ustalenie, że fakt uchybienia przez stronę terminowi nie nastąpił z jej winy. Dla takiej oceny konieczne jest nie tylko dokonanie analizy okoliczności podnoszonych przez stronę, lecz również całości okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Okoliczności podnoszone przez skarżących we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nie uzasadniały przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wskazywanie na okoliczność wielomiesięcznej choroby jednego ze skarżących bez wskazania kogo to dotyczy, jakiego okresu dotyczyła ta przeszkoda, czy choroba ta uniemożliwiała sporządzenie skargi w terminie jak również nadanie jej pocztą nie uzasadnia przyjęcia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego. Nie wiadomo także czy chory skarżący mógł skorzystać z pomocy innych osób przy sporządzeniu skargi i jej wysłaniu. Wobec wskazanych niewiadomych nie sposób było przyjąć, że wystąpiły okoliczności, które przy dołożeniu należytej staranności i przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków przez skarżącego doprowadziły do uchybienia terminowi do złożenia skargi. Na pewno nie jest taką okolicznością przebywanie przez skarżących na urlopie wypoczynkowym. Prowadzenie własnych spraw z należytą starannością wymagało aby przebywając na urlopie (nawet w różnych terminach) w okresie kiedy można było złożyć skargę w terminie skarżący dokonali takiej organizacji swoich działań, która umożliwi im wniesienie skargi w terminie. Wystarczyło sporządzenie skargi przez jednego ze skarżących i wysłanie jej pocztą do pozostałych w celu uzyskania brakujących podpisów. Nie wymagało to szczególnych zabiegów i w dobie wielu kanałów komunikacji było wykonalne. Zdaniem NSA, twierdzenie, że skarżący nie uchybili terminowi do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia jako niezgodnych z prawem uchwał Rady Osiedla K. z dnia [...] lutego, jest pozbawione podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że co prawda ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, jednakże termin ten wyznacza art. 53 § 2 P.p.s.a. Stanowisko to potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), gdzie stwierdzono, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. Wspomniany przepis stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja ta przewiduje zatem dwa terminy do wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu. Z kolei w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to wtedy skargę należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Ten drugi termin miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Poprawnie odczytując art. 53 § 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest jeszcze otwarta. Podczas biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Natomiast jeżeli w okresie 60 dni od złożenia wezwania organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie terminu sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W powołanej wyżej uchwale NSA wskazał, że wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę lub zarządzenie organu gminy uzależnia się od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że wskazane w nim terminy mają charakter instrukcyjno-porządkowy oraz są terminami maksymalnymi, w tym znaczeniu, że organ ma załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż we wskazanych terminach. NSA uznał, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek do wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa był dzień 20 lipca 2016 r., sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął więc w dniu 19 września 2016 r., bowiem organ nie doręczył do tego dnia żadnemu ze skarżących odpowiedzi na skierowane przez nich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego skarżący powinni najpóźniej do tego dnia sami złożyć skargę, nie czekając na stosowną uchwałę Rady. Za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać pisma, w którym poinformowano skarżących o przewidywanym terminie rozpoznania wniosku w dniu 15 września 2016 r. Pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2016 r. informujące o terminie rozpoznania wniosku skarżących nie mogło skutecznie wpłynąć na bieg terminu do wniesienia skargi. Okoliczność, że skarżący zasugerowali się treścią tegoż pisma i uznali za konieczne oczekiwanie na rozpoznanie ich wezwania do 15 września 2016 r. nie ma wpływu na fakt, że termin do złożenia skargi biegł nadal. Możliwości modyfikowania terminów ustawowych przepisy P.p.s.a. nie przewidują zatem powyższe pismo nie mogło spowodować przedłużenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia jak mylnie przyjęli skarżący i dostosowali swoje działania do tego błędnego założenia. Podkreślić należy, że terminy do wniesienia skargi biegną również wówczas, gdy organ opóźnia się z udzieleniem odpowiedzi na wezwanie. W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji skargę złożoną w dniu 15 października 2016 r. uznał za spóźnioną. Mając na uwadze argumentację skarżących co do rzekomego wykorzystania przez organ wiedzy i doświadczenia w sprawach skarg na uchwały wobec niewiedzy w tym zakresie skarżących należy podkreślić, że w procedurze rozpatrywania wniosków o usunięcie naruszenia prawa organ samorządu nie ma obowiązku pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. To na stronie, która zamierza poddać konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienia NSA z: 13 marca 2013 r., I OSK 404/13; 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14, [w:] CBOSA). Zatem skarżący nie mogą zarzucać organowi działania z zamiarem pokrzywdzenia skarżących poprzez uniemożliwienie im wniesienia skargi w terminie. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Nie uwiarygodnili, że podjęli wszelkie możliwe w danych okolicznościach czynności zabezpieczając własne interesy by dochować uchybionemu terminowi. Uznać należało, iż Sąd I instancji nie miał podstaw by przywrócić termin do wniesienia skargi i w związku z tym wniosek jako niezasadny oddalił. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.