I OSK 1507/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1826/16 w sprawie ze skargi B. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. L. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1826/16, oddalił skargę B. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. L., E. L. i M. F., wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r., zwrócili się do Wojewody Podkarpackiego o realizację prawa do rekompensaty załączając kserokopię zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie z dnia 16 listopada 1998 r. potwierdzającego, że wskazane w nim osoby posiadają łącznie uprawnienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub cenę sprzedaży działki budowlanej oraz położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa w wysokości 49 000 zł odpowiadającej wartości nieruchomości pozostawionej przez A. Ż. miejscowości Ż., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wnioskodawcy wskazali, że nie zrealizowano dotychczas prawa do rekompensaty, jak również nie występowano z wnioskiem o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty na podstawie zaświadczenia z dnia 16 listopada 1998 r. Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. Ż. nieruchomości w Ż. woj. s., obecnie Ukraina. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 7 ust. 3, art. 6 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.tj.2014 r.poz.1090 ze zm. – dalej "ustawa o rekompensacie") i stwierdził, że ustawodawca wprowadził rozróżnienie co do zasad postępowania w zależności od tego, czy ubiegający się o rekompensatę są osobami ubiegającymi się po raz pierwszy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, czy posiadają orzeczenie potwierdzające prawo do rekompensaty i częściowo to prawo zrealizowały, czy też są to osoby, które posiadają orzeczenie potwierdzające prawo do rekompensaty, ale go nie zrealizowały. Co do osób z tej ostatniej grupy organ uznał, że mogą one żądać ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty. Organ wskazał, że osoby, które posiadają zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty i tego prawa nie zrealizowały, a takim są wnioskodawcy, powinny złożyć wniosek o ujawnienie tego prawa w rejestrze, nie zaś występować z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Zasadnie więc, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa B. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1826/16, oddalił skargę podzielając w całości stanowisko organów orzekających w sprawie. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. tj. 2014, poz. 1090 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba, która posiada zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowała tego prawa nie jest uprawniona do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzyskanie prawa do rekompensaty zgodnie z przepisami ustawy o rekompensacie będzie dla skarżącego korzystniejsze, niż realizacja uprawnienia stwierdzonego zaświadczeniem z roku 1998. W ocenie skarżącego art. 7 ust. 3 ustawy ustanawia dla osób znajdujących się w sytuacji prawnej, jak skarżący, uprawnienie do zrealizowania posiadanego uprawnienia w sposób tam przewidziany, lecz nie stanowi o obowiązku korzystania z tego rozwiązania. Wobec tego – w ocenie skarżącego – mógł on albo złożyć wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, albo wnosić o przeprowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z art. 5 ust. 1 ustawy. Skarżący zaznaczył, że w orzecznictwie kwestia będąca sporem w niniejszej sprawie, nie została rozstrzygnięta. W ocenie skarżącego w wyniku wejścia w życie ustawy uzyskał on możliwość realizacji prawa do rekompensaty w dwóch trybach: złożenia wniosku o ujawnienie prawa do rekompensaty w rejestrze (art. 7 ust. 3 ustawy), albo złożenia wniosku z art. 5 ust. 1 ustawy w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawy do rekompensaty na nowych – wynikających z ustawy zasadach. Żaden z przepisów ustawy nie wyłącza prawa do skarżącego do skorzystania z drugiego z wymienionych trybów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osoby, które posiadają zaświadczenia potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie dotychczasowych, a nie obowiązujących już przepisów i które z różnych powodów nie zrealizowały prawa do rekompensaty mogą ubiegać się o ustalenie prawa do rekompensaty w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. tj. 2014, poz. 1090 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje możliwości ponownego ustalania prawa do rekompensaty na rzecz osób, którym prawo to już ustalono w trybie dotychczas obowiązujących przepisów, a które prawa tego z różnych powodów nie zrealizowały. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty prawne. Po pierwsze: omawiana ustawa wyodrębnia trzy grupy osób: 1) osoby ubiegające się po raz pierwszy o prawo do rekompensaty ( art. 5 ust. 1), 2) osoby posiadające już prawo do rekompensaty, które już zrealizowały częściowo to prawo (art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 3), 3) osoby, które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty, lecz go nie zrealizowały – art. 7 ust. 3. Niniejsza sprawa dotyczy trzeciej kategorii osób, czyli tych którzy otrzymali zaświadczenia potwierdzające prawo do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust.3 omawianej ustawy: Osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego. Po drugie: w ustawie są zawarte szczegółowe regulacje dotyczące wyłącznie tych osób, które już uzyskały zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawa do rekompensaty i procedura z tym związana, łącznie ze wskazaniem właściwego organu ( art.7 ust.4 i 5 ustawy). Po trzecie: art. 20 ustawy stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. A to oznacza, że skoro ustawodawca przewiduje określone i szczegółowo wymienione tryby wzruszenia wydanych zaświadczeń lub decyzji, to nie jest możliwie ich podważenie przez złożenie nowego wniosku, ale wyłącznie w sposób przewidziany w art.20 ustawy. Po czwarte: żaden z przepisów ustawy nie dopuszcza ponownego procedowania i ponownego ustalania wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego. W rozpoznawanej sprawie spadkobiercy A. Ż., która pozostawiła mienie poza obecnymi granicami państwa polskiego wystąpili ponownie z wnioskiem o ustalenie prawa do rekompensaty w trybie ustawy z 2005 r., w sytuacji, gdy prowadzone już było z wniosku K. P., na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, postępowanie ustalające posiadanie uprawnień z tytułu mienia pozostawionego za granicą. Postępowanie to zakończyło się wydaniem zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie dnia 16 listopada 1998 r. Podstawę prawną wskazaną w zaświadczeniu stanowił art.212 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. 1998 r., Nr 9, poz. 31), który stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Przepis art.212 oraz przepisy wykonawcze - rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości z dnia 13 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 9, poz. 32) przewidywały szczegółową procedurę ustalenia uprawnień i sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa. Jak wynika z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie z dnia 16 listopada 1998 r. spadkobiercy A. Ż.: K. P., M. F., L. Ż. i E. L. uzyskali potwierdzenie posiadania uprawnień na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa w wysokości 49.000, 00 zł. Zaświadczenie wydano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, oświadczenia wnioskodawcy zawierającego opis pozostawionej nieruchomości oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie z dnia 12 sierpnia 1992 r. o ustaleniu pozostawionego mienia. Z wyroku tego wynika, jakie składniki mienia A. P. pozostawiła poza obecnymi granicami kraju. Są one tożsame ze wskazanymi we wniosku B. L. z dnia 23 grudnia 2008 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że chodzi o to samo mienie. Nie mają więc zastosowania przepisy ustawy z 2005 r. dotyczące osób, które zrealizowały częściowo uprawnienia do rekompensaty. Tym samym nietrafnie przywołano w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądowe, które dotyczy częściowej realizacji prawa do rekompensaty (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. I OSK 781/13, z dnia 20 kwietnia 2011 r.). Również pozostałe, wskazane w skardze kasacyjnej orzeczenia, zostały wydane w innych stanach faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 60/09 rozważał zagadnienie analogiczne jak w niniejszej sprawie i przeprowadzając szczegółową analizę przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wywiódł, że osoby, które posiadają zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały tego prawa nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie, zaś posiadane prawo do rekompensaty mogą zrealizować tylko poprzez wystąpienie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawo na podstawie art. 7 ust. 3 tej ustawy. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie mogły być uwzględnione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.