V SA/Wa 2798/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: spółka lub skarżąca) jest Decyzja Nr [...]Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...]marca 2015 r. w sprawie odmowy przyznania środków finansowych wydana w wyniku rozpatrzenia protestu Spółki od decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju "dalej: NCBR lub organ I instancji) nr [...] z [...] grudnia 2014 r. odmawiającej przyznania środków finansowych wnioskowanych przez spółkę we wniosku nr [...] na projekt "[...]". Organ I instancji odmówił przyznania środków na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1788, dalej: ustawa NCBR) uznając, że wniosek otrzymał ocenę 19,67 i nie osiągnął wymaganych progów w kryteriach: 2.5. Przewidywanie efekty ekonomiczne, 2.6. Innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem projektu oraz 2.7. Efekt ekologiczny. Skarżąca wniosła pismo zatytułowane jako protest (będące w istocie odwołaniem) zarzucając, że z przedstawionych uzasadnień do cząstkowych ocen wynika, że zostały wystawione w oparciu o powierzchowne zapoznanie się z dostarczoną dokumentacją i są zaniżone. W proteście spółka zawarła szczegółową merytoryczną polemikę z uzasadnieniami ocen poszczególnych kryteriów przedstawionych przez recenzentów. W wyniku rozpatrzenia protestu Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej Komisja Odwoławcza lub organ odwoławczy) odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu swej decyzji Komisja Odwoławcza stwierdziła, że zarzuty podniesione w odwołaniu mają charakter polemiczny. Fakt przyznania różnej punktacji jest wynikiem subiektywnej oceny poszczególnych ekspertów, z którą trudno jest polemizować. Ocena ekspertów dokonujących oceny merytorycznej jest z założenia obarczona pewnym poziomem subiektywizmu, który wynika ze stanu skomplikowania danej materii i związanego z tym stanu wiedzy koniecznego z punktu widzenia analizy wniosku o dofinansowanie. Powołani eksperci muszą daną sprawę oceniać w ramach wzorców kontroli spraw podobnych, stosownie do posiadanej i aktualnie znanej w gronie znawców przedmiotu wiedzy na dany temat. O ile ekspertom można zarzucić wadliwą ocenę kryteriów o charakterze ścisłym, o tyle weryfikacja kryteriów trudno mierzalnych nie może opierać się na przekonaniu, iż skoro ekspert w danym zakresie opowiedział się odmienne od innego eksperta, to z tej przyczyny ocena jednego z nich lub obydwu jest nierzetelna. Dopóki ocena eksperta nie jest dowolna, nie można uznać jej za nierzetelną. Nie można wymagać, aby każdy z ekspertów prezentował takie same poglądy i oceniając wnioski o dofinansowanie zwracał uwagę na te same ich mankamenty lub na te same ich zalety. Ocena dokonywana przez specjalistów z danej dziedziny ma bowiem to do siebie, że każdy naukowiec prezentuje swoje indywidualne podejście i mieści się to w granicach subiektywizmu dokonywanej oceny. Odzwierciedleniem tego są różne oceny poszczególnych ekspertów. Nie można uznać, iż skoro jeden z ekspertów dokonał oceny wyższej, a drugi niższej, to druga z ocen jest oceną wadliwą. [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Nr [...] Komisja odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR poprzez brak merytorycznego uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania środków finansowych przez organ II instancji opartej na subiektywnym przekonaniu organu, jak również poprzez zupełne zaniechanie przedstawienia uzasadnienia prawnego decyzji, w wyniku czego niemożliwa jest obiektywna ocena zasadności rozstrzygnięcia organu II instancji; art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania w wyniku zupełnie bezkrytycznego przyjęcia ustaleń organu I instancji (z którymi "trudno jest polemizować"), podczas gdy obowiązkiem organu było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w każdym aspekcie z uwzględnieniem wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wraz z przywołaniem podstaw odmowy przyznania pomocy publicznej; art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o NCBiR w zw. z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej poprzez niezrealizowanie zasady prawdy materialnej polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, z uwagi na fakt bezkrytycznego przyjęcia ustaleń organu I instancji przejawiające się stwierdzeniem, iż "Fakt przyznania różnej punktacji jest wynikiem subiektywnej oceny poszczególnych ekspertów, z którą trudno jest polemizować", w związku z czym bezzasadnie zaniechano m.in. zwrócenia się do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności zarzutów obecnych w odwołaniu od Decyzji Dyrektora w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, co w rezultacie uniemożliwiło dokonanie przez Komisję Odwoławczą Rady narodowego Centrum Badań i Rozwoju rzetelnej i merytorycznej oceny zarzutów przedstawionych w odwołaniu od Decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Konkluzja uzasadnienia skargi sprowadzała się do tego, że w ocenie skarżącej Komisja Odwoławcza jako organ II instancji dopuściła się rażącego naruszenia przepisów postępowania wymienionych w petitum skargi administracyjnej poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, niewskazanie w uzasadnieniu przesłanek, dla których odmówiła przyznania środków finansowych na realizację projektu. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, powołując się na orzecznictwo tut. Sądu, że do procedur konkursowych takich jak przedmiotowa nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r. Poz. 267, dalej: k.p.a.), a zasady postepowania określa ustawa NCBR w sposób odmienny od uregulowań k.p.a. Oceny merytoryczne ekspertów są wiążące dla Dyrektora NCBR, przy czym wydawana przez niego decyzja nie jest decyzją administracyjna w rozumieniu k.p.a. W ocenie NCBR zaskarżona decyzja Komisji Odwoławczej zawiera uzasadnienie, gdyż akceptuje oceny ekspertów. Ani ustawa o NCBR ani regulamin komisji odwoławczej Rady NCBR nie zawierają nakazu odnoszenia się przez komisje odwoławczą do poszczególnych zarzutów odwołania. Organ wskazał też, że Komisja Odwoławcza może wystąpić o powołanie eksperta, ale uprawnienie to ma fakultatywny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Jak wynika z art. 134 p.p.s.a, sąd nie jest związany zarzutami skargi i powołana w niej podstawą prawną. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę zgadza się ze stanowiskiem NCBiR, że ustawa o NCBR nie przewiduje stosowania przepisów Kodeksu postępowania admisnitracyjnego w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także nie stosuje się procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy i podziela stanowisko tut. Sądu wyrażane już niejednokrotnie w powoływanych przez organ wyrokach: z 28.10.2013 r. sygn.. akt V SA/Wa 282/13, z 3.07.2014 r. sygn.. aky V SA/Wa 612/14, z 17.09.2014 r. sygn.. akt V SA/Wa 540/14. Z 15.01.2015 r. sygn.. akt V SA/Wa 1883/14, z 18.03. 2015 r. sygn.. akt V SA/Wa 2430/14. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy k.p.a., wynikałoby to z ustawy o NCBiR. Należy mieć na względzie, że ustawy szczególne regulujące działalność innych niż NCBR państwowych agencji wykonawczych, odwołują się wprost do przepisów k.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych. Podkreślić należy, że dla uznania, iż w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A .Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s.18) Z uwagi na powyższe, zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przy czym decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Od decyzji, o której mowa w ust. 1 wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR). Komisja Odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, rozporządzeniem oraz z Regulaminem konkursu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu. Z uwagi na okoliczność, że eksperci uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może dokonywać merytorycznego badania tych ocen i kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisami rozdziału VII Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Programu Gekon - Generator Koncepcji Ekologicznych rozpatrywanie odwołań od decyzji Dyrektora NCBR odbywa się zgodnie z informacją dotycząca zasad rozpatrywania odwołań zamieszczoną na stronie internetowej NCBR (rozdział VII ust. 2 pkt 2 Regulaminu Konkursu). Komisja Odwoławcza działa na podstawie Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Regulamin Komisji). Zgodnie z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji, Komisja Odwoławcza w przypadku gdy uzna to za uzasadnione, może zwrócić się do Dyrektora Centrum o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 tego Regulaminu komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z powołanych przepisów art. 40 ust. 2 i 3 ustawy NCBR, przepisów rozdziału VII ust. 2 pkt 2 Regulaminu Konkursu) oraz z § 5 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej wynika, że Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo i merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Na takie rozumienie uzasadnienia wskazuje również przepis § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji przewidujący możliwość skorzystania przez Komisję Odwoławcza z pomocy ekspertów. Również to, że na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego wskazuje na to, że rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej powinno być merytoryczne, z uzasadnieniem poddającym się ocenie sądu, co najmniej w zakresie rzetelności ustosunkowania się do zarzutów odwołania. W rozpatrywanej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Podkreślić należy, co zostało zasadnie wywiedzione w skardze, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniósł się w ogóle do zarzutów merytorycznych odwołania. W odwołaniu skarżąca wskazała na konkretne wady ocen ekspertów w poszczególnych kryteriach oceny. Tymczasem Komisja Odwoławcza w ogóle się do merytorycznych zarzutów i polemiki z ocenami ekspertów nich nie odniosła, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach o dopuszczalnej subiektywności ocen ekspertów oraz nie popartym żadną argumentacją stwierdzeniem, że oceny ekspertów nie są dowolne, zatem nie można ich uznać za nierzetelne. Zatem należy zgodzić się z zarzutami skarżącej, że zaskarżona decyzja nie zawiera w istocie merytorycznego uzasadnienia. W ocenie Sądu pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu skarżącej. Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowo zostało rozpatrzone odwołanie. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Odwoławcza Rady NCBiR winna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji Odwoławczej i Procedurze). Organ odwoławczy dokona jego oceny merytorycznej, która nie powinna być dowolna. Powinna też merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu/ Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Sąd na marginesie wskazuje, że stosowanie wewnętrznych przepisów jest dopuszczalne, gdy przepisy te nie wkraczają w materię ustawową i są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy te bowiem regulują tylko kwestie techniczne, a nie merytoryczne. Zatem Sąd dopatrzył się naruszenia powołanego art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., to jest zasadzajac zwrot kosztów sądowych (wpis 200 zł) i zwrot kosztów przejazdu do sąd reprezentanta skarżącej (60 zł). Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu równowartości zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie w sytuacji, gdy te ostatnie koszty nie zostały wykazane.