II OSK 1427/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 663/16 w sprawie ze skargi B. J. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] z powodu niewykonania wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 66/16 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 663/16 oddalił skargę B. J. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]z powodu niewykonania wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 66/16 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym nałożono ma organ obowiązek rozpatrzenia złożonego przez skarżącą środka odwoławczego od decyzji organu I instancji w zakreślonym terminie. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę B. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] otrzymało prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy w dniu 29 sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako k.p.a.) uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 19 października 2016 r. W międzyczasie B. J. pismem z dnia 13 października 2016 r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wykonania wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/16. W dniu 19 października 2016 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga B. J. w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 25 maja 2016 r. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie rażącego zaniechania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], - wymierzenie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów w związku treścią art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 663/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że wyrok Sądu z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 66/16, zobowiązujący organ do rozpatrzenia odwołania skarżącej B. J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności doręczony został organowi w dniu 29 sierpnia 2016 r. Od tej daty zatem zaczął biec termin do wykonania powyższego wyroku. Rozpatrzenie zaś odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] nastąpiło w dniu 19 września 2016 r. poprzez wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] uchylającej w całości zaskarżoną decyzje i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec powyższego w ocenie Sądu organ wykonał w terminie obowiązek wynikający z wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/16. Sąd ponadto stwierdził, że okoliczność, iż skarżąca otrzymała ww. decyzję dopiero w dniu 19 października 2016 r. nie mogło mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie, albowiem nałożony przez Sąd obowiązek dotyczył rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], przez co należy rozumieć wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. J. wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 ust. 1 pkt 2 podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 154 § 1 w zw. z art. 286 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 14 ust.1 w zw. z art. 12 ust.1 k.p.a. polegające na braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumpcji oraz egzegezy wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in procedendo, tj. art. 154 ust. 1 p.p.s.a., art. 14 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., a więc regulacji in procedendo inkorporujących szersze ujęcie pojęciowe kategorii "załatwienie sprawy administracyjnej przez organ", które obejmuje nie tylko czynności merytoryczne, przede wszystkim wydanie decyzji, lecz także wszystkie inne czynności stanowiące integralną część procesu decyzyjnego organu, w tym doręczenie decyzji stronie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła, że brak łącznej subsumpcji oraz egzegezy wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej, zawężającej interpretacji pojęcia "niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", która to zawężająca wykładnia obejmowała uznanie przez Sąd I instancji, iż hipotezą przedmiotowej kategorii objęte będą jedynie sytuacje, gdy organ w zakreślonym w wyroku Sądu stwierdzającym zaistnienie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania terminie w ogóle nie uwzględnił treści sentencji, a także wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku i nie wydał decyzji co do istoty sprawy, lub nie wykonał czynności materialnoprawnej, objętej uprzednią bezczynnością lub przewlekłością. W następstwie braku łącznego zastosowania regulacji art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14 ust.1 i art. 12 ust. 1 k.p.a., tj. braku łącznej interpretacji pojęcia niewykonanie przez organ wyroku uznającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy oraz pojęcia załatwienie sprawy przez organ administracyjny przy zastosowaniu przytoczonych przepisów (obejmującego wszystkie czynności stanowiące integralny element postępowania administracyjnego przed organem, tj. obok wydania decyzji także czynność dotyczących jej doręczenia), uznał, iż niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. wystąpiłoby jedynie wówczas gdyby SKO w [...] w terminie miesiąca od daty 29 sierpnia 2016 r. bądź nie wydałoby decyzji rozpoznającej skargę B. J. na decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź wydałoby decyzję sprzeczną z treścią orzeczenia zawartego w wyroku lI SAB/Gd 66/16. Sąd I instancji całkowicie pominął zbadanie kwestii, że decyzja z dnia [...] 2016 r. została doręczona skarżącej dopiero w dniu 19 października 2016 r., a więc 3 tygodnie po upływie terminu miesięcznego, biegnącego od daty 29 sierpnia 2016 r., tym samym nie zbadał czy powyższe nie stanowi przewlekłości w działaniu organu i czy nie stanowi to naruszenia obowiązku wykonania przez SKO w [...] wyroku w terminie miesiąca. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że takie działanie organu powinno być zakwalifikowane jako niewykonanie wyroku, czego konsekwencją powinno być nałożenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obszerne uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczyło wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 12 § 1 i art. 14 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" i uznanie, że wykonanie wyroku Sądu oznacza tylko załatwienie sprawy przez organ w sposób merytoryczny, zgodny z treścią wyroku Sądu poprzez rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania wyroku, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest zatem ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2109/11; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2413/11; z dnia 22 maja 20122 r., sygn. akt II OSK 578/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto art. 286 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie § 2 cytowanego przepisu przewiduje, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu I instancji podlegała kwestia wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/16. Wyrokiem tym zobowiązano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia odwołania B. J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem prawomocności. Z akt sprawy wynika, że prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 66/16 wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 29 sierpnia 2016 r. ( daty tej strona nie kwestionowała) i od tej daty zatem zaczął biec termin do wykonania powyższego wyroku. Rozpatrzenie odwołania skarżącej B. J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r. nastąpiło w dniu 19 września 2016 r. poprzez wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] uchylającej w całości decyzję z dnia [...] 2015 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe było zatem ustalenie Sądu I instancji, że organ w terminie wykonał obowiązek wynikający z wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 66/16. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej kasacyjnie w przekonaniu której, wykonanie wyroku Sądu oznacza nie tylko załatwienie sprawy przez organ w sposób merytoryczny zgodny z treścią wyroku Sądu – w przedmiotowej sprawie poprzez wydanie decyzji, ale także podjęcie przez organ czynności zmierzających do doręczenia zainteresowanej stronie wydanej decyzji zgodnie z zasadą pisemnego załatwiania spraw. Zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 5, poz. 132). Przyjmuje się, że wydanie aktu administracyjnego (w tym decyzji) zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Data wydania decyzji jest miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowanie przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne" wpływa natomiast na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach czy też na inne konsekwencje (np. wykonawcze – por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 777/17). Jeżeli rozpoczęcie wywoływania skutków prawnych decyzji wiązałoby się z datą jej doręczenia, a doręczenie miałoby miejsce w różnych datach w stosunku do różnych stron, to oznaczałoby to, niezależnie od możliwego braku jednolitości w podstawach prawnych wydanej decyzji, przyjęcie, w zależności od momentu doręczenia, różnych sytuacji prawnych lub różnych skutków prawnych w stosunku do poszczególnych podmiotów w tych samych datach, mimo jednakowej treści samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.