II OSK 1085/18

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/16 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/16, oddalił skargę M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r., nr 156/16, w przedmiocie zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wydający decyzję naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynikające z nieuwzględnienia okoliczności, że M. S. nie może wykonać obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu budynku garażowego z uwagi na fakt, iż lokal ten jest w wyłącznym posiadaniu Ł. S., co powoduje niemożność oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; - art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na współwłaścicieli obowiązku solidarnego przywrócenia poprzedniego stanu budynku garażowego, mimo, iż obowiązek ten winien być nałożony na każdego z zobowiązanych indywidualnie tylko w takim zakresie, w jakim dana strona sama ten obowiązek może wykonać; - 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi poprzez zaniedbania w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, naruszający zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela i bezzasadne odmówienie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sposób sprzeciwiający się zasadom słuszności, celowości i ekonomicznej opłacalności, mimo że obowiązek ten jest w istocie niewykonalny dla skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przy prawidłowym zastosowaniu nie doprowadziłoby do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości, ani w części kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem wnoszącej kasację, organ egzekucyjny naruszył przepisy art. 33 § 1 pkt 5 w związku z art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie, że M. S. nie może wykonać obowiązku. Podobnie, nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ, według skarżącej, naruszył art. art. 33 § 1 pkt 5 ustawy poprzez nałożenie na współwłaścicieli obowiązku solidarnego przywrócenia poprzedniego stanu budynku garażowego. Przede wszystkim skonstatować należy, że w obu przypadkach chodzi o okoliczności niebędące przedmiotem kontrolowanego postępowania egzekucyjnego. Przypomnieć trzeba, że organy rozpoznawały zarzuty K. S., a nie M. S. Zobowiązana K. S. podniosła niewykonalność tytułu wykonawczego w stosunku do jej osoby, z uwagi na brak dostępu do spornego garażu oraz nieważność tytułu wykonawczego, z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny zakwalifikował podniesione zarzuty jako wyczerpujące przesłanki określone w art. 33 § 1 pkt 5 i pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana K. S. w zażaleniu podniosła jeszcze zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wskazując na art. 33 § 1 pkt 8 ustawy. Z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: ustawa, wynika, że zobowiązany może zgłosić zarzuty w terminie 7 dni. Jest niewątpliwe, że K. S. złożyła w terminie jedynie zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 5 i pkt 10 ustawy. Natomiast zobowiązana M. S. w tym terminie nie zgłosiła żadnych zarzutów. W związku z tym konieczne jest wskazanie na jednolite stanowisko zajmowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, co do skutków niezłożenia zarzutów w terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Zobowiązany nie może także zgłosić nowych zarzutów w toku postępowania zażaleniowego, ani tym bardziej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty nie stanowią środka prawnego, który byłby w każdym czasie alternatywny lub konkurencyjny dla innych instytucji możliwych do wdrożenia po upływie terminu z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1057/06; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3259/13; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2296/14; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1922/15; Piotr Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, teza 4 do art. 33; Cezary Kulesza [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.15 do art. 33). Należy zatem uznać, że podstawy kasacji zawierają zarzuty, których zobowiązana M. S. nie złożyła w terminie. Nie jest zaś możliwe złożenie takich zarzutów w skardze do sądu administracyjnego, a co za tym idzie także skuteczne wniesienie ich w formie skargi kasacyjnej. Od razu warto zauważyć, że podobnie nieskuteczne było rozszerzenie zarzutów w zażaleniu wniesionym przez K. S. Niezależnie od tego, nawiązując do kwestii podniesionej w kasacji, skonstatować można, że niewykonalność obowiązku oznacza taką sytuację, w której brak możliwości wykonania obowiązku jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1082/17). Brak dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, objętego w części nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, a także aktualne posiadanie obiektu tylko przez jednego ze współwłaścicieli, nie oznaczają niewykonalności tego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku, które w jego przekonaniu mogą być utożsamiane z trudnościami, które z obiektywnego punktu widzenia mają charakter wyłącznie subiektywny. Przeszkody te nie mają charakteru obiektywnego, nieprzezwyciężalnego. Są one rezultatem konfliktu istniejącego pomiędzy posiadaczem nieruchomości, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz skarżącą kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2173/15; wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15). Nałożenie na współwłaścicieli obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania garażu zostało orzeczone w decyzji PINB z dnia 8 kwietnia 2014 r. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe weryfikowanie tytułu egzekucyjnego. Zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji i innych aktów administracyjnych. Ustalanie sprzeczności z prawem egzekwowanej decyzji przez organ egzekucyjny byłoby dodatkowym trybem nadzwyczajnym weryfikacji takich aktów (por. Cezary Kulesza, op. cit., teza 3.5.5 do art. 33). Dodać warto, że solidarne nałożenie obowiązku, na podstawie art. 52 w związku z art. 51 Prawa budowlanego, jest dopuszczalne, a w niektórych sytuacjach wskazane (por. "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. Andrzeja Glinieckiego, WK 2016, teza 2 do art. 52). Z uwag poprzedzających wynika zaś, że taka forma nałożenia nakazu nie stanowi trwałej i nieusuwalnej przeszkody wykonania obowiązku. Można jeszcze zauważyć, że wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 215/16, WSA w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2015 r., znak DON/ORZ/7200/1358/15, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawione powyżej stanowisko materialnoprawne wskazuje na bezzasadność zarzutu procesowego skargi kasacyjnej. W zakresie istotnych okoliczności faktycznych i procesowych organy egzekucyjne przeprowadziły wyczerpujące postepowanie wyjaśniające. Oddalenie skargi nie stanowiło naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.