II OSK 1082/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 892/16 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 892/16, uwzględniając skargę R. G. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 i art. 54 Ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, PINB w [...] nakazał G. G., A. G., E. G. i R. G. wykonanie w terminie do 25 lipca 2014 r. niezbędnych przeróbek w obiekcie budowlanym usytuowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości[...], gm. [...] usytuowanym bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid.[...], polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. ściany południowej wzniesionej na własnym fundamencie. Elementy, z której zostanie wzniesiona ściana powinny posiadać minimalną odporność ogniową REI 60 (gdzie: R – wyraża nośność ogniową, E – wyraża szczelność ogniową, I – wyraża izolacyjność ogniową – określoną w minutach). Upomnieniem z dnia [...] września 2014 r. PINB w [...] wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Następnie wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] stycznia 2016 r. tytuły wykonawcze. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. ŚWINB w[...] , po rozpatrzeniu zażaleń G. G. i R. G., uchylił postanowienie PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 0216 r. o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia, umarzając jednocześnie postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułami wykonawczymi z dnia [...] stycznia 2016 r. Następnie tytułami wykonawczymi z dnia [...] lipca 2016 r., w tym wskazanym na wstępie tytułem wykonawczym nr[...], organ pierwszej instancji ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu 12 lipca 2016 r., po uzyskaniu od R. G. informacji o wykonaniu obowiązku, zawartej w piśmie z dnia 6 lipca 2016 r., pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia[...] stycznia 2014 r. Pismo R. G. zatytułowane "odwołanie" zostało potraktowane jako zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2016 r., co poskutkowało wydaniem przez PINB w [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. W zażaleniu R. G. podniósł, że ściana południowa istnieje, jest wykonana z cegły, wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak:[...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez R. G. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Rozpoznając zażalenie ŚWINB w [...] stwierdził, że zarówno w piśmie uznanym za zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w treści zażalenia, zobowiązany w istocie kwestionuje zasadność nałożonego obowiązku, twierdząc, że ściana południowa istnieje. W ocenie organu, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., PINB w [...] ma obowiązek egzekwować obowiązek wynikający z tej decyzji. Organ wskazał, że obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na bezpośrednie usytuowanie obiektu przy granicy działki sąsiedniej wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Omyłkowe wskazanie w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., że należy wykonać ścianę południową, a nie południowo-zachodnią (jak wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej) nie ma zdaniem organu znaczenia na etapie postępowania egzekucyjnego. Poza tym z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego dotyczy ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki nr[...]. R. G. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.) - u.p.e.a. Wskazał, że materiał dowodowy nie potwierdza, aby skarżący wykonał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr[...], do czego według organu, jest zobowiązany na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Wnikliwa analiza treści obowiązku nałożonego m.in. na skarżącego w porównaniu z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, którym organ uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzi jednak do wniosku, że istnieją wątpliwości odnośnie tego, której ściany dotyczy obowiązek. Zgodnie bowiem z brzmieniem sentencji tej decyzji nakazano wykonanie (...) niezbędnych przeróbek w obiekcie budowlanym usytuowanym na działce [...] położonej w m. [...] gm. [...] usytuowanym bezpośrednio przy granicy z działką [...] położoną w m. [...] gm. [...] polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego to jest ściany południowej wzniesionej na własnym fundamencie. Z powyższego wynika, że organ wyraźnie nakazał wykonanie ściany południowej, nie wskazując, że chodzi o ścianę znajdującą przy granicy z działką nr[...] , czy też od strony tej działki. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 20 czerwca 2013 r., przedmiotowy budynek tak naprawdę nie ma ściany południowej. Usytuowany jest bowiem lekko na ukos w stosunku do kierunków geograficznych (północ-południe, wschód-zachód); posiada więc ściany południowo-zachodnią i południowo-wschodnią, nie ma zaś ściany południowej. Z tego względu ściana od strony działki nr [...] jest ścianą południowo-zachodnią. W konsekwencji, nakaz wykonania ściany południowej, bez określenia, że chodzi o ścianę od strony działki nr[...], jest niewykonalny. Jednocześnie należy podkreślić, że dookreślenie sentencji powinno nastąpić w samej sentencji (osnowie), nie zaś poprzez odniesienie do treści uzasadnienia decyzji. To sentencja decyzji jest bowiem podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych, z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji. Skarżący nie sformułował wprawdzie wyraźnie zarzutu niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., nie mniej jednak okoliczności faktyczne uzasadniają przyjęcie, że w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zachodzi podstawa wymieniona w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż zachodzi niewykonalność obowiązku, podczas gdy obowiązek istnieje, jest wykonalny, zaś negatywne nastawienie adresata zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie stanowi o niewykonalności obowiązku; - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nieprecyzyjne określenie kierunku geograficznego ustawienia ściany, tj. wykonania ściany południowej, a powinno być południowo-zachodniej skutkuje niewykonalnością obowiązku, podczas gdy mamy do czynienia z nieskomplikowanym budynkiem usytuowanym bezpośredni przy granicy z działką o nr ew.[...], co wymaga wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto należy wskazać, że powołany art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. stanowi w istocie przepis postępowania administracyjnego, a konkretnie – postępowania egzekucyjnego, zatem w sprawie mamy do czynienia wyłączenie z podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] uznające za niezasadne zarzuty wniesione przez R. G. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr[...] . WSA w Kielcach stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu z uwagi na zaistnienie podstawy z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., tj. że obowiązek niepieniężny objęty tytułem wykonawczym jest niewykonalny. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak trafnie wywodzi skarżący organ, nie jest zasadne. Niewykonalność obowiązku definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, CBOSA, wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., II OSK 1064/15, CBOSA). Ciężar udowodnienia okoliczności istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1365/07; z dnia 14 maja 2013 r., I OSK 75/13; R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227). Pojęcie niewykonalności obowiązku oznacza w istocie taką sytuację, kiedy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA z 13.11.2008 r., II OSK 1365/07, [w:] CBOSA). Żadna z powyższych okoliczności nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niewykonalności obowiązku, na gruncie okoliczności sprawy, nie można upatrywać w nie do końca precyzyjnym określeniu, w osnowie decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. obowiązku, poprzez wskazanie, że chodzi o ścianę południową budynku, a nie południowo-zachodnią. Jak wynika z akt sprawy, budynek stanowiący samowolę budowlaną znajduje się na działce o nr ew. [...] położonej w[...] gm. [...] i usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew.[...]. Organ nakazał dokonanie przeróbek polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. ściany południowej wzniesionej na własnym fundamencie. Dołączona do protokołu oględzin mapa sytuacyjno-wysokościowa wskazuje usytuowanie obiektu względem działki nr[...]. Na podstawie materiału zebranego w sprawie należy stwierdzić, że obowiązany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i następnie egzekucyjnym miał wiedzę odnośnie do tego, gdzie ściana oddzielenia przeciwpożarowego ma być wykonana. Nadto, jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, z uzasadnienia decyzji wynika, że chodzi o wykonanie ściany przeciwpożarowej od tej strony budynku, która usytuowana jest bezpośrednio przy granicy z działką o nr[...]. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do identyfikacji, gdzie powinna być wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Brak jest podstaw do uznania, aby obowiązany miał takie wątpliwości. Nie podniósł zarzutu niewykonalności obowiązku, ale jedynie niecelowości wybudowania ściany, skoro ściana południowa istnieje i jest wykonana z cegły. W istocie, skarżący R. G. kwestionuje zasadność nałożonego obowiązku, natomiast zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych wszystkich względów, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaistniała przesłanka z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. powodująca naruszenie tego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. W związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku (skarżący R. G. jest osobą bezrobotną, ma problemy zdrowotne, nie posiada dochodów) Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 207 pkt 2 P.p.s.a., odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.