II OZ 411/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2015/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku Z. Z. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2016 r. Z. Z. wniósł za pośrednictwem Wojewody M. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w stosunku do ostatecznej decyzji organu I instancji (decyzji Starosty W. z dnia 22 października 2014 r. nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej WTG 11 wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz terenami utwardzonymi, na działkach nr ew. ..., ..., ..., ..., ..., położonych w S. Ś. gm. K.) wydanej w trybie postępowania zwykłego. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, precyzując w piśmie z dnia 24 listopada 2016 r., iż wstrzymanie ma dotyczyć ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący wskazał, że w związku z wykonaniem decyzji Starosty W. z dnia 22 października 2014 r. nr ... zachodzi niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków, bowiem po wybudowaniu turbiny wiatrowej WTG 11 nie będzie możliwe przywrócenie do stanu pierwotnego. Skarżący wyjaśnił, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego co oznacza, że planowana budowa oraz jej ewentualne zakończenie znacznie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego i będzie powodować uciążliwości w postaci immisji. Praca turbiny wiatrowej WTG 11 przekraczać będzie dopuszczalny poziom hałasu przewidziany w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2014 r., poz. 112) określającym dopuszczalne normy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a taki charakter ma nieruchomość skarżącego. W piśmie z dnia 24 listopada 2016 r. skarżący dodał, że wybudowanie turbiny wiatrowej w odległości zaledwie 200 m od gruntu należącego do skarżącego obniża wartość gruntu przeznaczonego na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Turbina stwarza ponadto wiele uciążliwości związanych z jej działaniem w postaci immisji, takich jak hałas czy zacienienie działki. Dodał, że planował na przedmiotowym gruncie wybudować budynek na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. odniósł się w piśmie z dnia 15 listopada 2016 r. uczestnik postępowania – W. F. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu pisma uczestnik podniósł, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego ani stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Podniósł również, że wniosek o wstrzymanie nie został należycie uzasadniony. Wskazał, że turbina WTG 11 została już wybudowana oraz wydane zostało ostateczne pozwolenie na jej użytkowanie. Ponadto wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zostało udowodnione, że nieruchomość skarżącego ma charakter nieruchomości rolnej, wobec czego nie można przyjąć aby dźwięk generowany przez turbinę był hałasem w jakikolwiek sposób ograniczającym możliwość rolniczego wykorzystania nieruchomości skarżącego. W piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniósł, że fakt iż działka przeznaczona jest na cele rolne i leśne nie ogranicza konieczności jej ochrony akustycznej, co wynika wprost z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). Wskazał, że okoliczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie turbiny nie jest argumentem uchylającym możliwość wystąpienia szkody, ale wręcz przeciwnie rozpoczęcie użytkowania turbiny spowoduje nieodwracalne szkody w otaczającym środowisku naturalnym. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 609/12, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, 8 października 2015 r. sygn. akt II OZ 966/15). Zdaniem Sądu, decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie nadaje się do wykonania. Tym samym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji, z tego też powodu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r., nie zasługiwał na uwzględnienie. W odniesieniu do decyzji Starosty W. z dnia 22 października 2014 r., Nr ... Sąd wskazał, iż nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania ww. decyzji w postaci trudnych do odwrócenia skutków, jak i niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, gdyż jak słusznie podniesiono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1041/08 (LEX nr 527673): Nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. W sprawie dotyczącej skargi na decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym nie skarży się bezpośrednio decyzji wydanej w postępowaniu tzw. "zwykłym", a więc nawet uchylenie przez sąd decyzji z postępowania wznowieniowego nie musi oznaczać ingerencji w ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym. Nadto, Sąd uznał, że w przypadku realizacji obiektu budowlanego nie chodzi o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda dla skarżącego lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem obiektu wobec skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przede wszystkim należało wziąć pod uwagę okoliczność przedstawioną przez inwestora o zrealizowaniu budowy turbiny wiatrowej WTG 11, a nadto uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na jej użytkowanie, na dowód czego inwestor przesłał kserokopię decyzji Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 23 lutego 2016 r., Nr ... Oceniając powyższe Sąd doszedł do wniosku, że bezsporny fakt ukończenia robót budowlanych związanych z realizacją spornej inwestycji świadczy o bezcelowości wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia 22 października 2014 r., nr ... i tym samym przemawia za nieuwzględnieniem rozpoznawanego wniosku. Niezależnie od powyższego, tj. nawet, gdyby sporna decyzja Starosty W. nadal nadawała się do wykonania, Sąd rozpoznając ponownie wniosek o jego wstrzymanie i tak doszedł do przekonania, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał również, że argumenty związane z konsekwencjami wybudowania turbiny, tj. obniżenie wartości gruntu należącego o skarżącego, uciążliwości związane z pracą turbiny takie jak hałas czy zacienienie działki, mogą stanowić roszczenia wobec inwestora na drodze cywilnej, nie stanowią natomiast przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestycja została już w całości zrealizowana. Ze wskazanych powyżej powodów Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu z dnia 8 lutego 2017 r. skarżący Z. Z. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci zniszczenia okolicznego środowiska, w tym działki należącej do skarżącego, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 § 2 w zw. z art. 59 § 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), poprzez uznanie przez Sąd, że decyzja o pozwoleniu na budowę staje się niewzruszalna w momencie wydania pozwolenia na użytkowanie. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2015/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 roku, nr ..., i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 roku, nr ..., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2015/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 roku, nr ..., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu zażaleniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa, a także identyczność przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Podkreślić jednocześnie należy, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: I OZ 801/11). Wstrzymanie wykonania aktu polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które on wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Z. Z. wniósł za pośrednictwem Wojewody M. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r., nr ... wydaną w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w stosunku do ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia 22 października 2014 r., nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej WTG 11 wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz terenami utwardzonymi. W zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. skarżący wskazał, że żądał uchylenia decyzji Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji wywiódł, że decyzja z dnia 14 lipca 2016 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie nadaje się do wykonania. Tym samym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też należy przychylić się do oceny wyrażonej przez Sądu I instancji, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody M. z dnia 14 lipca 2016 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z przytoczonych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. ----------------------- 1