II OSK 2271/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2506/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2506/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej:) oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., którą odmówiono zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu realizacji inwestycji pn.: "Przebudowa i rozbudowa linii kolejowej E30 na odcinku Zabrze–Katowice–Kraków, odcinek [...] –granica województwa śląskiego/małopolskiego: odcinek nr [...] (w km 0,000–1,150 linii nr [...] i km 15,810–19,500 linii nr 133); odcinek nr 3 (w km 19,500–24,093 linii [...])". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości: I Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 9s ust. 3 pkt 1 oraz ust. 6 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1297), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu zmiany w przebiegu linii rozgraniczającej inwestycję z uwagi na to, że naruszyłoby to ukształtowany stan własnościowy, kiedy to zmiana ta również dotyczyła nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa zarówno przed jak i po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, co do której nie następuje z mocy prawa skutek wywłaszczeniowy, 2) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy szczególne ustawy o transporcie kolejowym stanowią negatywną przesłankę dla zastosowania trybu nadzwyczajnego zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż instytucja wyłączenia pracownika nie znajduje zastosowania w trybie zmiany decyzji, podczas gdy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że wyłączeniu podlega każdy pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (nie tylko w niższej instancji), w tym w trybie postępowania nadzwyczajnego, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy winna ona zostać uwzględniona. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i b) p.p.s.a.; uchylenie w całości decyzji Wojewody Śląskiego z [...] stycznia 2016 r. – na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki dostrzegając niejednolitość orzecznictwa odnoszącego się do interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał trafnie, że chociaż ma on zastosowanie do przypadków kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybie zwyczajnym oraz nadzwyczajnym, to jednak nie zachodzi podstawa do wyłączenia pracownika ze względu na udział w wydaniu decyzji, co do której złożono wniosek o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd prawidłowo zaznaczył, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest tożsame ze sprawą rozpoznaną w trybie zwykłym. Ponadto różni się od postępowania nieważnościowego i wznowieniowego, w którym przeprowadzana jest swoista kontrola decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia wad o charakterze procesowym bądź materialnym. Tymczasem postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności. Z tych względów nie ma racji strona skarżąca, że organy administracji obowiązane są stosować regulację z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. we wszystkich prowadzonych postępowaniach, w tym w sprawie rozpatrywanej w trybie art. 155 k.p.a. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie podważyło zasady bezstronności działania organu administracji publicznej ani zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikającego z art. 8 k.p.a. wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Dla porządku należy dodać, że oparciem dla odmiennego stanowiska strony skarżącej nie mogły być powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, których stan prawny nie był adekwatny do niniejszej sprawy (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. II GSK 135/15, wyrok WSA z 14 maja 2014 r. II SA/Kr 272/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne okazały się również zarzuty sformułowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, odnoszącej się do naruszenia art. 155 k.p.a. oraz artykułu 9s ust. 3 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Według strony skarżącej przy ocenie zaskarżonej decyzji pominięty został przez Sąd Wojewódzki przepis art. 9s ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, z którego wynika, że ma miejsce wyłączenie skutku prawnego w postaci nabycia nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa (art. 9s ust. 3 pkt 1) co do pewnej kategorii gruntów, mianowicie będących przedmiotem własności albo użytkowania wieczystego [...] S.A. lub [...] S.A. (art. 9s ust. 6). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że objęta decyzją Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2015 r. działka numer ewidencyjny [...] obręb [...] stanowiła własność Skarbu Państwa (pozostając w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.), a zatem zmiana decyzji "w pewnym zakresie" była dopuszczalna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu sprawy kierowały się poglądem wypracowanym na tle przepisów w zakresie inwestycji drogowych, a nie uwzględniły odmiennej regulacji wynikającej z art. 9s ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej wymieniony przepis art. 9s ust. 6 cytowanej ustawy nie miał znaczenia dla kontroli legalności decyzji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z [...] lutego 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Przypomnieć należy, że spółka [...], występując o zmianę decyzji podała: po pierwsze – w zakresie działek [...], że wobec zmian rozwiązań projektowych stały się one zbędne na potrzeby inwestycji i powinny być przywrócone w użytkowanie byłym właścicielom; po drugie – wniosła o wydzielenie z działki nr [...]przejętej pod teren inwestycji, dodatkowo działki nr [...], na której znajduje się budynek dworca, aby mogła ona pozostać w użytkowaniu [...] S.A. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnej z działki nr [...] wydzielono pod inwestycję działkę nr [...], na której ustanowiono w na podstawie art. 120 u.g.n. ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych i władających nieruchomościami wymienionymi w decyzji. W tym kontekście nie mogła mieć znaczenia okoliczność, że działka nr [...] już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Istotne było bowiem to, że doszło do określonego ukształtowania praw rzeczowych, przysługujących innym podmiotom. Dlatego Minister Infrastruktury i Budownictwa, odnosząc się w decyzji z [...] lipca 2016 r. do kwestii zmiany decyzji m.in. w części dotyczącej działki nr [...] stwierdził, że nie może być taka zmiana dokonana "w zakresie wnioskowanej przez inwestora zmiany linii rozgraniczającej na arkuszu nr 3.3. oraz mapy z jednostkowym projektem podziału w stosunku do działki [...] (...), a także – jako konsekwencja powyższego – w zakresie zmiany zapisów pkt VII ppkt 1 decyzji lokalizacyjnej Wojewody Śląskiego, dotyczącego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) dla każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych i władających działki numer (...) gdyż nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w określeniu przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji w takiej części, której skutkiem jest zmiana stanu własnościowego (prawnego) nieruchomości" Dalej Minister zaznaczył, że nie można decyzją cofnąć skutku prawnorzeczowego zaistniałego z mocy prawa w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej stała się ostateczna. "Natomiast konsekwencją wnioskowanych przez inwestora zmian odnośnie działek nr [...] (...) i działki nr [...] (...) byłaby zmiana linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie nowych załączników graficznych (w tym nowej mapy z projektem podziału wyżej wymienionej działki nr [...]) i zmiany dotyczące skutków własnościowych ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej odnośnie tej działki". Podkreślić w tym miejscu należy, że według oceny organu drugiej instancji niedopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 wiązała się ze skutkami zaistniałymi w mocy prawa, dotyczącymi przejścia prawa własności działek przeznaczonych pod lokalizację linii kolejowych oraz ustanowionych praw rzeczowych to jest służebności gruntowych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzję wydaną w trybie art. 155 k.p.a. nie można cofnąć skutku prawnorzeczowego zaistniałego w mocy prawa w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej decyzji stała się ostateczna. Na podstawie tej bowiem decyzji pozyskano nieruchomości pod inwestycję, co wiązało się z ich podziałem, ujawnieniem nowego właściciela w księgach wieczystych, wypłatą odszkodowań. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią art. 155 k.p.a. oraz przepisów art. 9s ust. 3 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym, zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia zawarte w kontrolowanych decyzjach. Wskazać przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano stanowiska organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego w zakresie odmowy zmiany decyzji dotyczącej działek nr [...], które według wniosku inwestora stały się zbędne dla realizacji inwestycji i miałyby stać się własnością poprzednich właścicieli. W odniesieniu do tych nieruchomości uprawnione były rozważania Sądu Wojewódzkiego z konkluzją, że wykładnia wypracowana na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 11f ust. 1 pkt 6) mogła znaleźć zastosowanie na potrzeby interpretacji ustawy o transporcie kolejowym (art. 9s ust. 3). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.