I SA/Wa 2317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. R., D. S.-P., Z. M., C. M. P.-R., C. M. S. i E. N. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących J. R., D. S.-P., Z. M., C. M. P.-R., C. M. S. i E. N. B. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpoznaniu wniosku J. R., D. S. oraz Z. L. (obecnie M.) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku J. R., decyzją z [...] listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1953 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji o charakterze użyteczności publicznej przez konkretnie wskazany podmiot - Państwowy Instytut Wydawniczy. W związku z tym nie było możliwe pogodzenie dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jednoczesną realizacją funkcji przewidzianą w planie. Równocześnie nieruchomość przy ul. [...] obciążona była prawami na rzecz osób trzecich, a tym samym przyznanie własności czasowej nie było możliwe, nawet gdyby dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania przestrzennego. J. R., D. S. i Z. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że podstawą prawną orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1953 r. są przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dekret w art. 7 ust 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu [...] kwietnia 1948 r. tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] (pkt 42 tego ogłoszenia). Zatem termin do złożenia wniosku upłynął [...] października 1948 r. Tym samym wniosek złożony przez pełnomocnika dotychczasowych właścicieli [...] października 1948 r. jest złożony w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec tego kluczowym staje się ustalenie, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowego orzeczenia planie zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła mieć bowiem miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości, dotyczyć musiała planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego. Organ nadzoru wyjaśnił, że planem do którego należy odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] z lat 1947-1950, uchwalony 27 sierpnia 1949 r., ogłoszony 7 września 1949 r. w Monitorze Polskim część A, Nr 60, poz. 820 i 812. Zgodnie z zapisami planu teren nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeznaczony był w części frontowej nieruchomości pod budynki użyteczności publicznej, zaś pozostała część nieruchomości na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego. Z materiałów archiwalnych oraz z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 nadesłanych przez Archiwum Państwowe [...] wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) znajdował się stary, murowany, 6-kondygnacyjny budynek mieszkalny, doszczętnie wypalony, nadający się do odbudowy po wyburzeniu i usunięciu elementów zniszczonych i uszkodzonych. Zdaniem Ministra ocena przesłanki korzystania z gruntu wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, a to oznacza, że organ nadzoru oceniając legalność decyzji dekretowej musiał ustalić, czy w dacie jej wydania istniały obiektywne przeszkody prawne dotyczące danego rodzaju przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Zatem, w ocenie Ministra, niezasadny jest zarzut skarżących, iż konkretyzacja powinna następować wyłącznie w aktach normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Konkretyzacja funkcji w przedmiotowej sprawie nastąpiła w piśmie Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1949 r. wskazującym, iż w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego BOS zastrzeżono teren nieruchomości przy ul. [...] dla P. I. W. P. I. W. został utworzony na mocy dekretu z 25 czerwca 1946 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Państwowy Instytut Wydawniczy" (Dz. U. Nr 32, poz. 201). Przedsiębiorstwo podlegało kontroli i nadzorowi centralnych organów administracji państwowej. W zakres działań Instytutu wchodziło wydawanie i rozpowszechnianie książek, czasopism oraz wszelkiego rodzaju wydawnictw, z wyjątkiem tych wchodzących w zakres wyłącznej działalności wydawniczej innych przedsiębiorstw państwowych. Zdaniem organu nadzoru działalność przedsiębiorstwa była nastawiona na zaspakajanie szeroko rozumianych potrzeb społecznych (w zakresie humanistyki m. in. czytelnictwa literatury), a to z kolei świadczy o publicznej użyteczności tej działalności. Minister podkreślił, że istotną cechą pojęcia "użyteczność publiczna" jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Użyteczność publiczna z reguły jest związana z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. O zakresie tak rozumianej użyteczności publicznej decyduje, choć nie zawsze, ustawodawca. To on określa, jakie konkretnie zbiorowe potrzeby społeczne będą zaspokajane i na jakich warunkach. Nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Minister podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego ściśle przypisał dla terenu nieruchomości przy ul. [...] jej przyszłe funkcje o charakterze powszechnie dostępnym i społecznie użytecznym. Organ nadzoru wskazując, że pojęcie użyteczności publicznej podlegało ewolucji i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie, stwierdził, że odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. nr hip. [...] z racji przeznaczenia jej na cele użyteczności publicznej Prezydium Rady Narodowej w [...] nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe wynika z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, realizowanej przez konkretnie wskazany podmiot. Za niezasadne uznał organ twierdzenia skarżących, iż nie zostało wyjaśnione, czy zadania z obszaru użyteczności publicznej wykonywane przez P. I. W. mogły być realizowane przez dotychczasowych właścicieli. Zdaniem Ministra dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli stało w sprzeczności z funkcją planistyczną, uszczegółowioną innymi dokumentami, jak również wieloma podejmowanymi działaniami w latach 1946-1950, a tym samym powyższa inwestycja nie mogła być realizowana przez osoby prywatne. Organ nadzoru wskazał także, iż na mocy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] kwietnia 1971 r. wydanego dla przedmiotowej nieruchomości ujawniono prawo dzierżawy na rzecz P. I. W. od [...] czerwca 1946 r. do [...] czerwca 1956 r. Równocześnie Minister stwierdził, iż pojęcie własności czasowej zostało zdefiniowane w dekrecie z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w art. 100 zdefiniował to zagadnienie jako możliwość przeniesienia własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo przez związek samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną prawa publicznego z zastrzeżeniem, że z upływem oznaczonego terminu "własność powróci samym przez się prawem do zbywcy". Termin powrotu nie może być krótszy niż 30 lat ani dłuższy niż lat 80. Jednakże w ostatnich 5 latach przed upływem zastrzeżonego terminu termin ten może być przedłużony na okres czasu nieprzenoszący lat 20. Przepisy nie zawierały ograniczenia w liczbie przedłużeń umowy. Jednocześnie zgodnie z art. 102 § 1 tego dekretu, jeżeli nieruchomość była obciążona prawami osób trzecich, co nie dotyczyło jednak służebności gruntowych, niemożliwe było przeniesienie własności z zastrzeżeniem powrotu na rzecz zbywcy. Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na obciążenie nieruchomości przy ul. [...] prawami osób trzecich, przyznanie własności czasowej w ogóle nie było możliwe, nawet gdyby dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu dla nieruchomości ozn. nr hip. [...], przesądzały o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych. Odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była więc uzasadniona. Odnosząc się do kwestii skierowania decyzji z [...] listopada 2010 r. do zmarłej W. H. reprezentowanej przez J. R., Minister wskazał, że powyższe naruszenie nie powinno skutkować uchyleniem decyzji z uwagi na fakt, że jedynym spadkobiercą po W. H. jest E. H., która brała udział w postępowaniu i była również adresatem decyzji z [...] listopada 2010 r. E. H. jako spadkobierczyni zmarłej W. H. nie została pozbawiona jakichkolwiek praw lub udziału w postępowaniu. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. skargę złożyli: J. R., D. S., Z. M., C. P., C. S. (z domu R.) i E. B. (z domu R.). Zaskarżonej decyzji zarzucili: - rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej tj. do M. R. zmarłego [...] lutego 2005 r.; - rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r., która została skierowana do osoby nieżyjącej tj. do M. R - naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż uzasadniona była odmowa przez Prezydium Rady Narodowej w [...] przyznania na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa własności czasowej, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - w świetle planistycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości - nie zachodziła przesłanka do odmowy przyznania tego prawa i możliwe było korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisu art. 153 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak realizacji przez organ wiążących wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez - orzekające wcześniej w niniejszej sprawie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1780/07 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 754/08, tj. braku wykazania przez organ, iż P. I. W. wykonywał na przedmiotowej nieruchomości taki rodzaj zadań z zakresu użyteczności publicznej, który wykluczałby jednocześnie przyznanie prawa własności czasowej gruntu tej nieruchomości na rzecz jej dotychczasowych właścicieli, w sytuacji gdy P. I. W. realizował faktycznie na przedmiotowej nieruchomości działalność mieszkalno-biurową; - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, co w rezultacie uzasadniało stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisu art. 102 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy; - naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r., w sytuacji, gdy decyzja ta - jako wadliwa - winna ulec uchyleniu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wnieśli także o zawieszenie postępowania sądowego wobec śmierci W. H., zmarłego [...] listopada 2015 r., do czasu ustalenia jego następców prawnych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli wyżej wskazane zarzuty. Podnieśli m.in., że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] listopada 2010 r. skierowane zostały do osoby nieżyjącej tj. M. R., zmarłego [...] lutego 2005 r. Informacja o śmierci M. R. oraz o jego następcach prawnych była przekazywana już na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1780/07, a następcy prawni zmarłego byli uczestnikami tego postępowania przed Sądem. Następcami tymi stosownie do treści postanowienia Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Cywilny Rejestrowy z [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...] są: żona zmarłego C. P. oraz córki zmarłego C. S. z domu R. i E. B. z domu R. Skarżący zarzucili, że organ nadzoru nie zrealizował wiążących wskazań i oceny prawnej co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż istota problemu koniecznego do wyjaśnienia przez organ nadzoru w ponownym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy Państwowy Instytut Wydawniczy wykonywał na przedmiotowej nieruchomości taki "rodzaj" zadań z zakresu użyteczności publicznej, który wykluczałby przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom. Zdaniem skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości mogliby z niej korzystać w sposób zgodny z przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji oznaczało, iż została spełniona po ich stronie przesłanka przyznania prawa własności czasowej, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu i w rezultacie brak było podstaw do odmowy przyznania im tego prawa przez Prezydium Rady Narodowej w [...]. Skarżący zarzucili, że organ nadzoru dokonał wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z naruszeniem zasad wskazanych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSP 5/08, na którą powoływały się Sądy obydwu instancji w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale zwrócił przede wszystkim uwagę na konieczność respektowania przy dokonywaniu wykładni przepisów dekretu warszawskiego, standardów ochrony prawa własności przewidzianych w art. 99 Konstytucji Marcowej z 1921 r. Wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie może być dokonywana w sposób rozszerzający, a przeciwnie, interpretacja ta winna być przeprowadzana zawężająco. Jak zauważył przy tym NSA, ochrona przewidziana w Konstytucji Marcowej z 1921 r., była formalnie deklarowana również w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, ale ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów powinno być podstawą orzekania. Skarżący podkreślili, że w świetle obowiązujących w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisów brak było jakichkolwiek przeciwwskazań, aby planistyczną funkcję użyteczności publicznej realizowały nie tylko podmioty publiczne. Dopuszczalność realizacji tej funkcji przez osoby niepubliczne (w tym m.in. przez osoby fizyczne) została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale. Skarżący podnieśli, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość konkretyzacji ogólnie określonej funkcji użyteczności publicznej, pod warunkiem jednak, iż taka konkretyzacja następowała w planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto - w warunkach ówczesnego systemu prawno-gospodarczego - konkretyzacja taka była również dopuszczalna "w innych aktach planowania", jak również mogła być ona "w inny sposób udokumentowana". Jak podkreśla się w piśmiennictwie brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do tego, iż pod pojęciem zarówno "innych aktów planowania" oraz "innego sposobu udokumentowania" należy rozumieć wyłącznie akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, przy czym jeżeli chodzi o "inne akty planowania", to w szczególności należy wskazać tu na akty modyfikujące dotychczasowe plany (zmiana planu po jego wydaniu) lub kolejne akty planowania zagospodarowania przestrzennego, a w każdym razie, normatywne akty planistyczne przyjęte w prawem przewidzianej procedurze właściwej dla uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie powinno być także rozumienie pojęcie "innego sposobu udokumentowania". Naczelny Sąd Administracyjny odesłał w tej mierze do innych aktów planowania, które mają charakter norm ogólnych, nie zaś do bliżej nieokreślonych dokumentów, które mogą - choćby pośrednio - wskazywać, jaki obiekt lub obiekty mają być na danym terenie lokalizowane. W tej kategorii mieszczą się przede wszystkim materiały planistyczne powstałe przed wydaniem planu, niebędące jednak planami. To samo dotyczy materiałów planistycznych sporządzonych już po wydaniu planu, a mających na celu doprowadzenie do zmiany planu. Funkcja konkretyzująca tych materiałów występuje jednak tylko wtedy, kiedy ostatecznie doszło do modyfikacji planu. Ostateczne odstąpienie od zmiany planu w istocie pozbawia te materiały wartości dla procesu poszukiwania innego sposobu dokumentowania przeznaczenia nieruchomości zgodnie z planem. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, skarżący stwierdzili, że działania podjęte przez organ, w żadnym razie nie mieszczą się w przedstawionym wyżej modelu dokonywania ustaleń na tle przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, nie realizując tym samym również wiążących wytycznych wyrażonych przez orzekające w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny (art. 153 ppsa). Skarżący powołując się na obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego przeczenia plan wskazali, że brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do tego, iż P. I. W. na przedmiotowej nieruchomości realizował faktycznie funkcję mieszkaniowo-biurową. Budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego (podobnie jak w okresie przedwojennym i bezpośrednio powojennym) nieprzerwanie spełnia funkcję mieszkalną z lokalami usługowymi (gastronomicznymi) na parterze. Zgodnie z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ nadzoru winien ustalić, czy Państwowy Instytut Wydawniczy wykonywał na przedmiotowej nieruchomości przy [...] w [...] taki rodzaj zadań z zakresu użyteczności publicznej, który wykluczałby jednocześnie przyznanie prawa własności czasowej gruntu tej nieruchomości na rzecz jej dotychczasowych właścicieli. W ocenie skarżących organ nadzoru nie dokonał takich ustaleń, skupiając się przy tym na ogólnej charakterystyce ustrojowej P. I. W., wskazując na aspekt finansowy jego działalności podnosząc, iż była ona prowadzona na podstawie rocznych budżetów i planów finansowo-gospodarczych. Skarżący zarzucili, że ustalenie przez organ nadzoru wyłącznie tego, iż P. I. W. ogólnie wykonywał zadania, które mieszczą się w pojęciu użyteczności publicznej nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący zarzucili, że Minister odwołując się nominalnie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał - wbrew wskazaniom orzecznictwa i doktryny - niedopuszczalnej konkretyzacji zapisanej ogólnie w planie funkcji użyteczności publicznej. Niedopuszczalne uszczegółowienie funkcji użyteczności publicznej zostało dokonane przez organ nadzoru w oparciu o: a) fakt przyznania przedmiotowej nieruchomości P. I. W. niedługo po wydaniu decyzji dekretowej, b) pismo Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1949 r. stwierdzające, że w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego BOS zastrzeżono teren nieruchomości przy ul. [...] dla P. I. W. Skarżący podkreślili, że konkretyzacja ogólnej funkcji użyteczności publicznej była wprawdzie możliwa, jednakże stosowne uszczegółowienie mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o akty normatywne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym tj. przede wszystkim w samym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w jego ewentualnych modyfikacjach, w kolejnych planach, oraz w dokumentach planistycznych, o ile jednak treść tych dokumentów została następnie implementowana i utrwalona w treści samego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie dokumenty takie traciły swą "funkcję konkretyzującą". W stanie faktycznym niniejszej sprawy Plan Miejscowy nr [...] wskazywał tylko na ogólne przeznaczenie nieruchomości "pod budynki użyteczności publicznej", którego to przeznaczenia planista w żaden sposób nie sprecyzował. Zdaniem skarżących wadliwość dokonanej przez organ nadzoru konkretyzacji funkcji użyteczności publicznej polega także na tym, iż brak jest całkowicie uzasadnienia historycznego lub lokalizacyjno- infrastrukturalnego dla stwierdzenia, jakoby przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na rzecz Państwowego Instytutu Wydawniczego. Brak było bowiem jakiejkolwiek przedwojennej tradycji historycznej dla takiej lokalizacji Instytutu, która wymagałaby kontynuacji po 1945 r. Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] nie była także umiejscowiona na obszarze, który w jakikolwiek sposób - poprzez swoją sąsiedztwo, bliskość stosownych innych obiektów, szczególną infrastrukturę - uzasadniałby to, iż P. I. W. musiał właśnie na tej nieruchomości hipotecznej (a nie na przykład na innej, która była wolna od "roszczeń dekretowych") realizować funkcje mieszkaniowo- biurowe. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 102 § 1 dekretu - Prawo rzeczowe, skarżący podnieśli, że organ wadliwie uznał, iż z uwagi na obciążenie nieruchomości przy ul. [...] prawami osób trzecich (tj. ujawnione prawo dzierżawy na rzecz PIW), przyznanie własności czasowej w ogóle nie było możliwe. Zdaniem skarżących przepis art. 102 § 1 dekretu w ogóle nie znajdował zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy i jako taki nie mógł uzasadniać odmowy przyznania na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Skarżący powołali w tej kwestii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 271/10, w którym Sąd stwierdził, iż art. 102 dekretu Prawo rzeczowe nie mógł stanowić przeszkody do ustanowienia prawa własności czasowej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego skierowania obu decyzji do osoby nieżyjącej, tj. M. R. oraz stanowiska, że informacja o jego śmierci oraz następcach prawnych była przekazana na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1780/07, organ wskazał, iż akta sądowe są aktami odrębnymi i nie stanowią części akt administracyjnych organu nadzoru, a zatem organ nie posiadał informacji o śmierci M. R. Organ podniósł, że profesjonalny pełnomocnik, który reprezentuje od 2006 r. następców prawnych zmarłego powinien był poinformować o tym fakcie organ nadzoru w trakcie trwania postępowania, a nie dopiero po jego zakończeniu. Z kolei następcy prawni nie mieli utrudnionej możliwości udziału w postępowaniu, bowiem byli reprezentowani przez pełnomocnika, który występował w sprawie również jako pełnomocnik innych stron niniejszego postępowania. W toku postępowania sądowego zostali ustaleni następcy prawni zmarłego W. H., tj: W. D. H., Y. R. J. E. i A. F. H. Osoby te były uczestnikami niniejszego postępowania sądowego i reprezentował je profesjonalny pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nadzoru skierował zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 8 listopada 2010 r. do M. R. Jak wynika z akt sprawy M. R. był spadkobiercą T. R. - przeddekretowego współwłaściciela nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że M. R. zmarł [...] lutego 2005 r. Wobec tego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2010 r. zostały skierowane do osoby zmarłej. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ zobowiązany jest ustalić występujące w sprawie strony postępowania. Nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez organ, że następcy prawni zmarłej strony nie mieli utrudnionej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż byli wcześniej reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, co pozostałe strony. Istotne jest, że nie brali oni udziału w postępowaniu, a decyzje zostały skierowane do osoby nieżyjącej. Zarówno organ jak i pełnomocnik skarżących brali udział w postępowaniach przed sądami obydwu instancji, w których uczestnikami byli spadkobiercy M. R. Nie było więc przeszkód do ustalenia jego następców prawnych. Jednakże istotny jest fakt obiektywny, że następcy prawni zmarłej strony nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, a decyzje zostały skierowane do osoby zmarłej. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. są obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i właściwie ustali strony tego postępowania.