I SA/Wa 1459/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. J. i B. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa) stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości gruntowych położonych w [...], gminie [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]), objętych w księgą wieczystą KW [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. O stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej odnośnie do działek nr [...] i [...] wystąpiły M. J. i B. G. (dalej jako skarżące) podnosząc, że decyzja ta narusza ich prawo własności. Pierwotnie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...], jednak postanowienie to zostało uchylone przez tut. Sąd administracyjny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy minister uznał, że skarżące nie posiadają i nie posiadały tytułu prawnego do skomunalizowanych gruntów, a zatem nie mają legitymacji procesowej warunkującej wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania organ wyjaśnił, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności ww decyzji, oraz że przymiot ten nie przysługiwał im także w postępowaniu komunalizacyjnym. Podał, że skarżące nie przedstawiły dowodów, poświadczających tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. oraz że według dokumentów właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa. Organ przywołał art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Minister wyjaśnił dalej, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza ww podmiotami, stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Odnosząc się do zarzutów skarżących minister podał, że wg danych przedstawionych przez Starostwo Powiatowe w [...] działki nr [...] i [...] stanowiły drogi gminne a ich powierzchnia i przebieg nie zmieniły się od 1967r. Podał, że nie odnaleziono dokumentów wskazujących, że właścicielkami ww nieruchomości miałyby być skarżące. Organ podał także, że dla ww działek nr [...] i [...] jest prowadzona KW Nr [...], a jako właściciel na podstawie stosownego zaświadczenia został wpisany Skarb Państwa. Podstawę prawną wpisu stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ powołał się też na art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, ustanawiający domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz na art. 5 tejże ustawy podnosząc, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym - treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Minister podniósł, że nie ma kompetencji do weryfikacji wpisu w księdze wieczystej a także do oceny zasadności przejęcia ww. nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako podstawy nabycia spornych nieruchomości. W konsekwencji organ przyjął, że wpisy w księdze wieczystej są wiążące do organów administracji publicznej i zasugerował, że jeżeli intencją skarżących jest kwestionowanie tytułu Skarbu Państwa - to w zależności od okoliczności mogą wystąpić z powództwem ustalającym, przewidzianym w art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, lub powództwem o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem prawnym rzeczywistym (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Minister wskazał następnie, że zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w przypadku podjęcia czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego - postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyły skarżące, jednak nie sformułowały zarzutów pod jej adresem. W toku postępowania skarżące złożyły do akt wniosek o zawieszenie postepowania i dołączyły kopie orzeczeń sądów powszechnych dotyczących rozgraniczenia nieruchomości ( k. 43-90). W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Uznał zatem, że skarga podlega oodaleniu. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. Po tym jak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone przez Sąd, w niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ prawidłowo ocenił, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy w 1990r. właścicielem objętych wnioskiem nieruchomości był Skarb Państwa. Skarżące nie wykazały aby były właścicielkami ww nieruchomości ani też aby przysługiwało im jakiekolwiek inne prawo rzeczowe, a organ administracji, jak słusznie podniósł minister, nie ma kompetencji do weryfikowania we własnym zakresie objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wpisów w dziale II kw. Dołączone do akt dokumenty mające według skarżących uzasadnić konieczność zawieszenia postępowania sądowoadmnistracyjnego, również niczego nie wnoszą do sprawy. W szczególności nie mogło stanowić podstawy zawieszenia postępowania postanowienie sądu drugo-instancyjnego w przedmiocie odrzucenia apelacji skarżących od orzeczenia Sądu powszechnego o rozgraniczeniu nieruchomości. Dokumenty te w ocenie Sądu świadczą o tym, że wniosek o zawieszenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie przed sądem powszechnym zostało prawomocnie zakończone, a zatem zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego (w braku innych argumentów) było bezprzedmiotowe. W konsekwencji ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku niniejszego postępowania skarżące nie udokumentowały prawa własności do działek objętych komunalizacją, której zasadność kwestionują. Powyższe skutkowało uzasadnionym przyjęciem, że nie mają one interesu prawnego w sprawie administracyjnej, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe zasadnie umorzono na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.