I OSK 1374/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 884/16 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt, IV SA/Po 884/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta K. udzielił zezwolenia E. Sp. z o.o. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w K. oznaczonej numerem [...] o powierzchni zajęcia 0,2400,15 ha, zgodnie z załącznikiem do decyzji w celu założenia i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w związku z przebudową istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV L. - Ś. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzez zastosowanie wskazanej regulacji w odniesieniu do sytuacji, gdy w sprawie nie występują "ważny interes gospodarczy" ani "wyjątkowo ważny interes strony". Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Wielkopolski wskazał, że podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana już wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela do udostępnienia nieruchomości. Organ stwierdził, że doszło do wydania takiej decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, a jest nią decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. W konsekwencji ocenie podlega kwestia spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Organ odwoławczy wskazał dalej, że wnioskodawca uzasadniając potrzebę wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wyjaśnił m.in., iż stan techniczny przedmiotowej linii elektroenergetycznej wskazuje na pilną potrzebę przeprowadzenia prac modernizacyjnych w celu zapewnienia bezpiecznego i niezakłóconego jej funkcjonowania. Modernizacja ma na celu zwiększenie w stosunku do aktualnej, wytrzymałości konstrukcji słupów linii elektroenergetycznej. Wskazał jednocześnie na konieczność wymiany przewodu ochrony odgromowej. Obecny stan przewodu stwarza zagrożenie wystąpienia poważnych szkód, w tym m. in. pożaru i porażenia. W przypadku wystąpienia burz i nawałnic z wyładowaniami atmosferycznymi, niedostateczna ochrona odgromowa może spowodować długotrwałe przerwy w dostawie energii elektrycznej, co będzie miało negatywny wpływ na funkcjonowanie m. in. placówek użyteczności publicznej. Wyeksploatowane przewody uniemożliwiają przesył energii o właściwym natężeniu, przez co istnieje ryzyko przeciążenia sieci. Ponadto skutki nieplanowanego wyłączenia linii powodują realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, poprzez zakłócenia w funkcjonowaniu szpitali i innych placówek, uniemożliwiające im normalne funkcjonowanie i przeprowadzenia planowanych zabiegów, narażających poważnie życie i zdrowie pacjentów. Odnosząc się do powyższego Wojewoda stwierdził, że dokonując wszechstronnej oceny przedstawionych we wniosku argumentów doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, w związku z zaistnieniem ustawowych przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n., odpowiada prawu, a tym samym odwołanie wniesione przez skarżącego nie może odnieść zamierzonego skutku. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ argumentował, że modernizacja linii elektroenergetycznej związana z potrzebą zapewnienia bezpiecznego i niezakłóconego jej funkcjonowania oraz zapobieżenia nagłym awariom, które mogą generować zakłócenia w pracy przedsiębiorstw, instytucji publicznych i innych podmiotów, wyczerpują przesłankę ważnego interesu społecznego oraz jednocześnie stanowią o ważnym interesie gospodarczym. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, gdy w sprawie nie występuje ważny interes gospodarczy ani wyjątkowo ważny interes strony uzasadniające zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co przejawiało się w braku zawieszenia przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego wobec uzyskania wiedzy o prowadzonym przez Sąd Rejonowy w K. postępowania w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości; naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji na wstępie rozważań przytoczył przepisy art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwiema decyzjami - pierwotną (ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejną (pozwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. To niezwłoczne zajęcie musi być uzasadnione wystąpieniem przesłanek podanych w ww. przepisach. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia, tj. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Innymi słowy decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiamy w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych wyżej przepisów. Sąd nie miał przy tym wątpliwości, że wnioskodawca realizował cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że wydanie kontrolowanych decyzji było uzasadnione interesem społecznym, na co trafnie wskazywał inwestor w toku postępowania. Interes społeczny stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Rozumienia interesu społecznego nie można przy tym ograniczać jedynie do działań typu post factum, czyli np. do modernizacji linii energetycznej dopiero po wystąpieniu blackoutu. W ocenie Sądu dopuszczalne, a nawet wymagane w świetle przesłanek interesu społecznego jest stosowanie działań wyprzedzających i przyszłościowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto obszerne i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczegółowo wyjaśniono dlaczego wydano taką właśnie decyzję i na podstawie jakich przesłanek. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wreszcie, zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego wobec powzięcia wiadomości o toczącym się postępowaniu w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym nie stanowi bowiem kwestii prejudycjalnej w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości w sytuacji, gdy w sprawie trudno doszukiwać się "ważnego interesu gospodarczego", "innego interesu społecznego" czy też "wyjątkowo ważnego interesu strony", a sam uczestnik dysponował innymi możliwościami w zakresie przygotowania działań zmierzających do wymiany czy też konserwacji elementów infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości skarżącego, a nadto winien przewidzieć ze znacznym wyprzedzeniem, iż możliwe jest pogorszenie stanu administrowanej przez niego infrastruktury energetycznej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w tak ustalonym stanie faktycznym dopuszczalne było wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości? Odpowiadając na tak postawione pytanie przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Na tym tle przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1648/15; z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1244/15). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi przy tym wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Dodać należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja taka ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, to zaistniały przesłanki określone w art.124 ust. 1a u.g.n. oraz art.108 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl