II OZ 645/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1061/16 odmawiające dopuszczenia A.O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 12 grudnia 2008 r. nr XIX/136/2008 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r. II SA/Lu 1061/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 12 grudnia 2008 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna, odmówił dopuszczenia A.O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A.O. (zwana dalej także "wnioskodawczynią") złożyła wniosek o dopuszczenie jej w tej sprawie do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Na uzasadnienie wniosku podniosła, że jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek o nr ewid: [...],[...] i [...], położonej w miejscowości [...]. Obecnie na działkach tych kończy realizować inwestycję w oparciu o decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., udzielającą jej pozwolenia na budowę, wydaną na podstawie (m.in.) obecnie zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna. Ewentualne stwierdzenie nieważności tej uchwały w kwestionowanej przez Wojewodę Lubelskiego części może zatem stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności również udzielonego wnioskodawczyni pozwolenia na budowę na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, co skutkowało jego nieuwzględnieniem w oparciu o normę art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wskazując na normę art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej uchwalenia (zmiany) miejscowego planu nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Takie postępowanie jest postępowaniem odrębnym. Ponadto niniejsze postępowanie toczy się na skutek skargi wniesionej przez organ na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Postępowanie z takiej skargi jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy, sprawowaną przez organy nadzoru. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że złożony przez wnioskodawczynię wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjował Wojewoda Lubelski i jest to wyraz realizacji jednego z przysługujących mu uprawnień, które służy wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy [...]. Legitymacja skargowa Wojewody oparta jest w tym przypadku na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie mógł być natomiast podstawą do wniesienia skargi na ww. uchwałę przez wnioskodawczynię i jako lex specialis wyklucza jej udział w niniejszym postępowaniu na podstawie regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wnioskodawczyni, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą odmówieniem jej udziału w niniejszej sprawie oraz uznaniem, że przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis wobec art. 33 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wnioskodawczyni wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wnioskodawczyni nie może wnieść skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest zainteresowana utrzymaniem w mocy zaskarżonej w tej sprawie uchwały. Nadto wskazano, że art. 33 p.p.s.a. odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Przepis art. 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności". Przepis ten z racji umieszczenia go w rozdziale dotyczącym stron i uczestników postępowania ma charakter ogólny. Niemniej jednak nie może on być interpretowany w oderwaniu od przepisów szczególnych, dotyczących poszczególnych spraw należących do kognicji sądów administracyjnych (zobacz: postanowienie NSA z 6 października 2016 r. II OZ 1029/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2017 r. II OZ 1465/16, iż w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Jabłonna w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna, podmiotem inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym jest zaś Wojewoda Lubelski, który wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wojewody, jako organu nadzoru, wniesioną w trybie powołanego przepisu, nie może brać nadto udziału podmiot inny niż organ, który uchwalił zaskarżony akt, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje takiego rozwiązania. Zasadą jest bowiem, że w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym skargą wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd nie bada kwestii naruszenia interesu prawnego uchwaleniem zaskarżonej uchwały, lecz kontroluje zasadność inicjatywy organu nadzoru zmierzającej do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie brak przepisu szczególnego, który umożliwiałby uwzględnienie wniosku A.O. co do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., odmówił dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu. Dla oceny powyższego nie ma znaczenia, że skarżąca jest zainteresowana pozostawieniem zakwestionowanej uchwały w obrocie prawnym. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.