I OSK 2363/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1226/14 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..] października 2014 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia od D.P. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Sz 1226/14 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną przez D.P. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 7 maja 2012 r. D.P. wniosła do Starosty Kołobrzeskiego o zarejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej. Wnioskodawczyni przedłożyła świadectwa pracy, w tym świadectwo z firmy [..] za okres pracy od dnia [..] marca 1999 r. do dnia [..] kwietnia 2012 r., z którego wynikało, że stosunek pracy został rozwiązany za wypowiedzeniem przez pracodawcę z powodu likwidacji stanowiska pracy. Decyzją nr [..] z dnia [..] maja 2012 r. Starosta Kołobrzeski orzekł o uznaniu D.P. za osobę bezrobotną od dnia [..] maja 2012 r., zaś decyzją nr [..] z dnia [..] maja 2012 r. orzekł o przyznaniu jej prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [..] maja 2012 r. Decyzją nr [..] z dnia [..] lipca 2013 r. Starosta Kołobrzeski orzekł o utracie przez D.P. prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych i statusu osoby bezrobotnej z dniem [..] grudnia 2012 r. z powodu otrzymania świadczenia przedemerytalnego. Powiatowy Urząd Pracy w Kołobrzegu otrzymał w dniu 12 lutego 2014 r. następujące dokumenty: wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt: IV P 199/12) dotyczący wypłacenia D.P. wynagrodzenia za okres od dnia 29 kwietnia 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r., wypłacenia odprawy, wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy z dnia 24 października 2013 r. (sygn. akt: IV P 26/13) dotyczący sprostowania świadectwa pracy, w ten sposób, że zostanie wpisane, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem przez pracodawcę z dniem [..] lipca 2012 r. oraz świadectwo pracy z dnia 2 stycznia 2014 r. z firmy [..] za okres od dnia [..] marca 1999 r. do dnia [..] lipca 2012 r., z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. Starosta Kołobrzeski wznowił postępowanie w sprawie utraty przez D.P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [..] grudnia 2012 r. i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [..] grudnia 2012 r., zakończonej decyzją ostateczną z dnia [..] lipca 2013 r., znak: [..]. Starosta Kołobrzeski decyzją z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] uchylił decyzję własną z dnia [..] lipca 2013 r. i jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [..] grudnia 2012 r. i prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [..] grudnia 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania D.P., która nie zgodziła się z powyższą decyzją Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia [..] września 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [..] marca 2014 r. organ I instancji orzekł merytorycznie w zakresie odmowy uznania odwołującej się za osobę bezrobotną od dnia [..] maja 2012 r. i decyzja ta stała się ostateczna. Z kolei, w dniu [..] lipca 2014 r. organ I instancji orzekł w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej się prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [..] maja 2012 r. (rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r.). Mając na uwadze powyższe oraz okoliczność wniesienia w dniu 12 lutego 2014 r. do PUP w Kołobrzegu świadectwa pracy z firmy [..], z którego wynika, że D.P. w okresie od [..] marca 1999 r. do [..] lipca 2012 r. była zatrudniona w ww. firmie w wymiarze pełnego etatu na stanowisku pracownika gospodarczego, a stosunek pracy został rozwiązany na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, Starosta zobligowany był do rozważenia, czy w niniejszej sprawie zaszła jedna z enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, a mianowicie czy wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy, istniejąca w dniu wydawania decyzji przez ten organ, tj. w dniu [..] lipca 2013 r. Zdaniem Wojewody, taką okolicznością jest niewątpliwie przedłożone sprostowane świadectwo pracy w części dotyczącej okresu ustania zatrudnienia strony w ww. firmie. Nie ulega też wątpliwości, w ocenie organu II instancji, że owo sprostowanie świadectwa pracy miało skutek ex tunc, a więc moc wsteczną. W związku powyższym należało uchylić decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia [..] lipca 2013 r. i orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdyż w tym przypadku stało się ono bezprzedmiotowe w świetle poprzednich merytorycznych rozstrzygnięć. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. D.P. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w Kołobrzegu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt: IV P 26/13 niewątpliwie zmienił datę rozwiązania stosunku pracy, co formalnie oznaczało, że w dniu [..] maja 2012 r. skarżąca nie pozostawała bez pracy. Jednak okoliczność ta została przez Sąd oceniona jako niespełniająca warunków przesłanki wznowieniowej. Skarżąca, ani organ w dacie wydania decyzji ([..] lipca 2013 r.) o utracie przez D.P. prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych i statusu osoby bezrobotnej z dniem [..] grudnia 2012 r. z powodu otrzymania świadczenia przedemerytalnego, nie wiedzieli, że w przyszłości zapadnie wyrok w przedmiocie sprostowania świadectwa pracy. Zdaniem Sądu jest to okoliczność nowa, mająca znaczenie dla sprawy jednakże - nieistniejąca w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [..] lipca 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenia tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznania skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyrok Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w Kołobrzegu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt: IV P 26/13 nakazujący sprostowanie świadectwa pracy skarżącej w ten sposób, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem przez pracodawcę z dniem [..] lipca 2012 r. na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, jest okolicznością nową, mającą znaczenie dla sprawy, jednakże nieistniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [..] lipca 2013 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pozostawanie skarżącej w zatrudnieniu w dniu [..] lipca 2013 r. i później jest zatem nową okolicznością faktyczną, nie znaną organowi, który wydał decyzję, jednakże istniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej. Natomiast wyrok Sądu Rejonowego z dnia 24 października 2013 r. zapadły z powództwa skarżącej i nakazujący sprostowanie świadectwa pracy w zakresie daty rozwiązania stosunku pracy, stanowi jedynie dowód potwierdzający okoliczność faktyczną dotyczącą terminu rozwiązania umowy o pracę ze stroną skarżącą z dniem [..] lipca 2012 r. oraz fakt pozostawania skarżącej do tego dnia w zatrudnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów - istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne jest aby wymienione okoliczności zaistniały łącznie. Powinny być zatem nowe, istotne, powinny istnieć w dacie wydania decyzji, nie być znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12). Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej na orzeczenie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99 (Prokuratura i Prawo z 2000 r., nr 5, s. 36), zgodnie z którym wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia (ujawnienia się) dowodów po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 881/16). Oznacza to, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji. Nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1998 r., IV SA 1302/97; wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., II OSK 124/08). Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą wykładnię przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja odpowiadająca powyższej tezie. W sprawie wystąpiła bowiem nowa okoliczność faktyczna, wykazana wyrokiem Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w Kołobrzegu, odmiennie określająca termin ustania stosunku pracy. Bez wątpienia zatem zachodzi tu sytuacja, w której organ o okoliczności tej nie wiedział wydając zaskarżoną decyzję, a miała ona istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz na określenie praw i obowiązków skarżącej. Określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a przesłanka wznowienia łączy się z pojęciami nowej okoliczności i nowego dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 października 1998 r., III SA 1165/97, a przytoczony w skardze kasacyjnej pogląd, że nie można utożsamiać nowej okoliczności z nowym dowodem. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że okoliczność wydania wyroku w przedmiocie sprostowania świadectwa pracy wprawdzie jest okolicznością nową, mającą znaczenie dla sprawy jednakże nieistniejącą w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [..] lipca 2013 r. Nową okolicznością istotną dla sprawy będzie taka okoliczność, która mogła odmiennie ukształtować rozstrzygnięcie, przy czym jest to okoliczność, która przedstawia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez organ nieposiadający wiedzy o takiej okoliczności. Taką okoliczność stanowi pozostawanie skarżącej w stosunku zatrudnienia do dnia [..] lipca 2012 r. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1853/10 "gdyby wskutek wyroku sądu pracy okoliczności dotyczące stosunku pracy (...) istotne z punktu widzenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego – zostały ustalone inaczej, niż uczynił to organ administracyjny orzekający w sprawie, to stanowiłoby to przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych na poziomie postępowania administracyjnego. Chodzi tu oczywiście o "nowe okoliczności", które istniały w dacie orzekania, a których istnienie ustalono w sposób błędny lub – pomimo ich istnienia – pominięto je w ogóle, nie zaś o "nowe okoliczności" w potocznym brzmieniu tego stwierdzenia". Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za opartą na usprawiedliwionych podstawach, wobec czego zaskarżony wyrok należało uchylić w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną w wyroku wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.