II SA/Ke 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Handel Transport A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 24 listopada 2016 r. znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia 1 lipca 2016 r. znak: [...] o nałożeniu na A. C., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Handel Transport A. C., kary pieniężnej w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 11 marca 2016 r. funkcjonariusze Policji przeprowadzili w miejscowości M. kontrolę pojazdu m-ki Mercedes Benz nr rej. [...], którym kierował P. O. wykonując zarobkowy regularny przewóz osób na trasie B. – K. Kierowca wykonywał kurs z godz. 7:10 i zgodnie z rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] na przystanek w M. powinien przyjechać o godz. 7:15, tymczasem przyjechał o godz. 7:28. Kierowca nie podpisał protokołu kontroli oświadczając na piśmie, że kontrolujący nie umożliwili mu wniesienia zastrzeżeń do protokołu. Wyjaśnił, że przyczyną 5-minutowego opóźnienia była konieczność wymiany "bileterki". Ustalenia kontroli zawarto w protokole nr [...]. Przy piśmie z dnia 15 marca 2016 r. protokół kontroli wraz z aktami sprawy został przekazany do WITD. Następnie organ ten wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 lipca 2016 r., powołując w podstawie prawnej art. 92a ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("Utd"). W odwołaniu A. C. podniosła, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przez Marszałka Województwa, którego decyzja umarzająca postępowanie stała się prawomocna przed wydaniem decyzji przez WITD. Organ odwoławczy uznał za niewiarygodne twierdzenie kierowcy o braku możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, skoro przyjęto w poczet materiału dowodowego jego pisemne oświadczenie. Organ wskazał, że ani kierowca, ani przewoźnik nie przedstawili żadnego dowodu na okoliczność zaistnienia zdarzenia wyłączającego odpowiedzialność na powstanie naruszenia. Ponadto, opóźnienie wynosiło 13 a nie 5 minut, co zdaniem organu świadczy o nieprzykładaniu przez kierowcę zbytniej wagi do rozkładu jazdy. W konsekwencji należało nałożyć na przewoźnika karę pieniężną określoną w lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy. Jednocześnie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 Utd. W odniesieniu do decyzji Marszałka Województwa z dnia 11 maja 2016 r. umarzającej postępowanie, organ wyjaśnił, że nie jest ona dla niego wiążąca. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 2 Utd przewiduje umorzenie postępowania, w sytuacji gdy inny uprawniony organ nałoży karę pieniężną. Tymczasem Marszałek nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej na popełnienie naruszenia wynikającego z ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nie nałożył na stronę kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Podniosła, że postępowanie w tej samej sprawie, na podstawie tego samego protokołu kontroli z dnia 11 marca 2016 r. prowadził Marszałek Województwa, którego decyzja z dnia 11 maja 2016 r. znak: [...] uprawomocniła się przed wydaniem decyzji przez WITD. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 92c ust. 1 pkt 1 Utd. W kontekście stanowiska organu odwoławczego, że Marszałek nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w zakresie kary pieniężnej, skarżąca wskazała, że w postępowaniu znak: [...] WITD pismem z dnia 25 października 2016 r. przekazał do Urzędu Marszałkowskiego notatkę urzędową na okoliczność kontroli, co podobnie jak w niniejszym postępowaniu stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Jako główny zarzut skarżąca podniosłą jednak to, że w sprawie tego samego czynu (naruszenia), na podstawie tego samego dokumentu kontroli (protokołu), postępowanie mógł prowadzić tylko jeden organ. I nie ma tu znaczenia, że Marszałek nie nałożył kary pieniężnej. Konstytucja RP jednoznacznie mówi, że każdego ukarać za konkretny czyn można tylko raz. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 21 lutego 2017 r. pracownik tut. Sądu ustalił, że nie wpłynęło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa z dnia 11 maja 2016 r. znak: [...], co oznacza, że decyzja ta jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa). W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla jej wyniku ma rozstrzygnięcie, jaki wpływ na postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ma decyzja ostateczna Marszałka Województwa z dnia 11 maja 2016 r. znak: [...]. Decyzją tą Marszałek umorzył bowiem postępowanie dotyczące tego samego naruszenia, tj. wykonania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym godzin odjazdu i przyjazdu, stwierdzonego w tym samym protokole kontroli, co w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 92a ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej "Utd", zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Jednocześnie art. 92c ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom organu, Marszałek Województwa był organem uprawnionym do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie określone w ustawie o transporcie drogowym. Zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów na trasie B. – K. przez M. wydał bowiem Marszałek Województwa na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g Utd. Z art. 84 ust. 1 tej ustawy wynika, że organ udzielający zezwolenia uprawniony jest do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tego zezwolenie. Do kontroli dokumentów oraz warunków w nich określonych w odniesieniu do przewozów regularnych uprawnieni są upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 (art. 89 ust. 1 pkt 7 Utd). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organem, który wydał zezwolenie był Marszałek Województwa, to organ ten był też uprawniony stwierdzić naruszenie warunków udzielonego zezwolenia. W konsekwencji był właściwy do nałożenia kary pieniężnej. W podstawie prawnej decyzji z dnia 11 maja 2016 r. Marszałek powołał art. 92c ust. 1 pkt 1 Utd, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Marszałek ustalił, że stwierdzone w protokole kontroli z dnia 11 marca 2016 r. opóźnienie w realizacji przewozu spowodowane było awarią kasy fiskalnej i koniecznością jej wymiany na inną, co oznacza, że przewoźnik nie miał wpływu na zaistniałe opóźnienie. Tym samym stwierdził, że zachodzą przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 Utd. W konsekwencji, na podstawie tego przepisu w zw. z art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie naruszenia art. 18b Utd polegającego na wykonania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym godzin odjazdu i przyjazdu. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego ma co do zasady charakter formalny, a nie merytoryczny. Tym niemniej, w orzecznictwie podnosi się, że również decyzja umarzająca postępowanie administracyjne wywołuje skutek w postaci powagi rzeczy osądzonej (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19; z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. III SA 1229/95, Lex nr 28537). Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Gd 1279/96, Lex nr 35931, w którym stwierdzono, że: "przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności". Analiza uzasadnienia decyzji Marszałka z dnia 11 maja 2016 r. prowadzi do wniosku, że organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie ocenił merytorycznie jej zasadność, dochodząc do przekonania, że zaistniała przesłanka egzoneracyjna z art. 92c ust. 1 pkt 1 Utd. W konsekwencji, uznając brak podstaw do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 Utd, umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta jest ostateczna. Uzasadnienie decyzji umarzającej postępowanie jednoznacznie wskazuje, że właściwy organ dokonał oceny przesłanek wyłączających odpowiedzialność. Uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią, co oznacza związanie organów również jego treścią, zwłaszcza w sytuacji gdy dla prawidłowego odczytania treści rozstrzygnięcia niezbędne jest sięgnięcie do jego uzasadnienia. W świetle powyższego, mając również na uwadze zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 Kpa), stwierdzić należy, że w sytuacji gdy jeden uprawniony organ (Marszałek Województwa ), po dokonaniu oceny przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, w stosunku do tego samego podmiotu i za to samo naruszenie, wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, inny uprawniony organ nie może, z uwagi powagę rzeczy osądzonej (res iudicata), nałożyć kary pieniężnej za to samo naruszenie w kolejnym postępowaniu. Powaga rzeczy osądzonej nie została co prawda wyraźnie zdefiniowana w przepisach Kpa, jednak wywieść ją można z treści art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przewidującej obowiązek organu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jeżeli w tym samym stanie faktycznym uprawniony organ stwierdził, analizując zgromadzony materiał dowodowy, brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej (pomimo stwierdzonego naruszenia) i umorzył postępowanie, to w przypadku wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym zakresie przez inny organ, należało je umorzyć. Nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Wówczas, obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. Dopiero bowiem wyeliminowanie takiego wcześniejszego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w odpowiednim trybie prawnym pozwoliłoby na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do istoty. W przeciwnym wypadku doszłoby do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie /w:/ wyrok z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/12, LEX nr 1240967). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10 oraz z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1458/10; podobnie: WSA we Wrocławiu /w:/ wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 639/11; por. również: m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). Wskazany brak podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia ma miejsce w szczególności, gdy postępowanie dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby bowiem kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (tak również: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać też należy, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 Kpa terminu "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej - obligatoryjne (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 640/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, iż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy uchybiły przepisom prawa tj. art. 92a ust. 1 Utd, art. 92c ust. 1 pkt 2 Utd oraz art. 105 § 1 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, a postępowanie administracyjne umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 w zw. z art. 135 Ppsa.