I OSK 466/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 388/17 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 388/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha w części dotyczącej [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] ha w części dotyczącej powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] ha w części dotyczącej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność D. R. oraz nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej D. R. wniósł o uchylenie wyroku z 31 maja 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 145 § 1 p. c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. polegających na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegającym na tym, że poprzez niezastosowanie ww. przepisów organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazane w art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz, iż wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w części wskazanej w zaskarżonej decyzji jest niezbędne do realizacji interesu społecznego, ważnego interesu strony oraz ważnego interesu gospodarczego, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego i treści wniosku wskazuje, że wydanie ww. decyzji nie było w niniejszej sprawie uzasadnione i konieczne, ponieważ w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zaskarżona decyzja nie przesądza o możliwości wystąpienia przez wnioskodawcę o pozwolenie na budowę, a może spowodować jedynie nieusuwalne szkody po stronie właściciela nieruchomości ze względu na podjęcie przez inwestora prac przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, którego wydanie, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, uznać należy za wątpliwe. Mając na uwadze powyższe, decyzje organów obu instancji nie mają znaczenia dla ewentualnego zabezpieczenia wykonania inwestycji wskazanej przez wnioskodawcę, a co za tym idzie ich wydanie uznać należy za sprzeczne z postanowieniami art. 124 ust. 1a u.g.n. i godzące w chroniony prawnie interes właściciela; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia wyroku argumentów za nieuwzględnieniem zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści skargi, świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że wnioskodawca w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją dysponuje ostateczną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a więc decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie jest mu niezbędna do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Ta byłaby niezbędna dla inwestora, gdyby termin wykonania inwestycji był realnie zagrożony, a co za tym idzie, inwestor, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, musiałby niezwłocznie wykonać prace przygotowawcze do rozpoczęcia budowy. Istnieniu takiej sytuacji zaprzecza materiał dowodowy. W szczególności, na nieruchomości nie ma konieczności wykonywania długotrwałych prac związanych z planowaną inwestycją. Nie ma potrzeby wyburzania istniejących zabudowań lub przeprowadzania intensywnej wycinki. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wydanie ostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w sposób dostateczny zabezpiecza interes wnioskodawcy i interes społeczny, a co za tym idzie, wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uznać należy za zbędną interwencję ograniczającą konstytucyjne prawo własności skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak w jednym z nich ujęte zostały przepisy prawa materialnego, bo tak należy zakwalifikować art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (opublikowanej - na datę podjęcia objętej skargą decyzji - w Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Artykuł 124 ust. 1a u.g.n. był materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a zgodnie z jego treścią w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1 (tj. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości). Zdanie drugie tego przepisu stanowi, że decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia ogólną zasadę prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Wedle jego treści, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Niezależnie od wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej (polegającej na błędnym przyporządkowaniu art. 124 ust. 1a u.g.n. i art. 64 ust. 2 Konstytucji do przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, którego naruszenie określa inna podstawa kasacyjna niż wskazana w skardze kasacyjnej, tj. wymieniona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), powiedzieć trzeba, że skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak wynika z treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z argumentacji przedstawionej na ich poparcie, skarżący kwestionuje zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy dopuszczalne było wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w części szczegółowo określonej w rozstrzygnięciu organu I instancji. Bezspornym jest przy tym, że wnioskodawca uzyskał w dniu [...] listopada 2016 r. ostateczną decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości D., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej własność D. R., w zakresie opisanym w decyzji objętej skargą w niniejszej sprawie. Decyzją podjętą tego dnia Wojewoda [...] utrzymał bowiem w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Obie decyzje wydane zostały w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na przebudowie odcinka istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kolidującej z inwestycją [...]. "Budowa linii [...] kV [...] – [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu [...] kV w relacji [...] – [...]". Zgodnie z art. 108 k.p.a., do którego odwołuje się art. 124 ust. 1a u.g.n., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1648/15; z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2967/12, z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1374/17). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1244/15). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja taka ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i jednocześnie realizowany cel publiczny uzasadniony jest wyjątkowo ważnym interesem inwestora, ważnym interesem gospodarczym państwa oraz interesem społecznym, to zaistniały przesłanki określone w art.124 ust. 1a u.g.n. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzut naruszenia zarówno wskazanego wyżej przepisu, jak i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie jest zasadny. Argumentacja skargi kasacyjnej powołująca się na istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, co powoduje, że decyzja o niezwłocznym jej zajęciu nie jest wnioskodawcy niezbędna do wystąpienia o pozwolenie na budowę, nie uwzględnia treści art. 9 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, wykonanie decyzji wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Nie ma więc racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że sam fakt, iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stała się ostateczna, umożliwia wnioskodawcy jej wykonanie, w tym np. wystąpienie przez inwestora o pozwolenie na budowę. Dopiero procedura przewidziana w art. 124 ust. 1a u.g.n. przewiduje możliwość podjęcia działań w kierunku realizacji takiej decyzji przed upływem terminów określonych w art. 9 u.g.n. Nietrafne okazały się tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (wadliwie oznaczony zresztą w skardze kasacyjnej jako "art. 145 § 1 p. c)" tej ustawy) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż były one tylko konsekwencją zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n. - ocenionego już wcześniej jako niezasadny. Nie został również oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z kasatorem, który w ramach omawianego zarzutu podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1a u.g.n., gdyż pisemne motywy wyroku objętego skargą kasacyjną zawierają szczegółowe odniesienie się do stanowiska, jakie w tym zakresie zajmował D. R. zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.