I SA/Wa 2226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 9a –ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) po rozpatrzeniu odwołania A. S. i M. M. reprezentowanych przez adw. M. K. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m ² z obrębu [...] o pow. [...] m ², która stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco : J. S., która przyjęła nazwisko S. była właścicielką działki nr [...] o obszarze [...] m², położoną w [...] w powiecie [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 28.01.2003 r. złożonym do księgi wieczystej KW nr [...] dawnej działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] i [...] cz. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych do mapy do celów prawnych z dnia 04.10.2005 r., działce nr [...] odpowiadają obecnie działki nr [...], a działce nr ewid. [...], odpowiadają działki nr [...] i [...]. Nieruchomość ta uległa zmniejszeniu na podstawie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] znak: [...] z dnia [...] o wywłaszczeniu jej części tj. [...] m ², (co odpowiada działkom nr [...]). Obecnie KW [...] stanowi w ewidencji gruntów działkę nr [...] o pow. [...] m ². Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w Osiedlu [...], we wsi [...] i w m. [...], oznaczone w rejestrze i na planie pomiarowym sporządzonym w 1966 r. Skarb Państwa przejął na własność przedmiotowe działki z przeznaczeniem pod budowę drogi wojewódzkiej [...]. Z treści orzeczenia wynika, że wywłaszczeniem objęta została także nieruchomość o pow. [...] m ², będącą własnością J.S. Wywłaszczenie pod budowę drogi [...] nastąpiło na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1 oraz art. 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Organ wskazał, że jak wynika z uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 12.05.1967 r. "wysokość odszkodowania za grunty położone w granicach administracyjnych gromady - została ustalona w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości natomiast odszkodowanie za grunty położone w granicach administracyjnych miasta i osiedla zostało ustalone w oparciu o art. 8 ust. 7 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że ww. orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 12 maja 1967 r. nie ustalono na rzecz J. S. odszkodowania za nieruchomość, która położona była w osiedlu [...], a jej powierzchnia – [...] m ², którą wywłaszczono pod budowę drogi państwowej [...], gdyż nie przekraczała 25 % całej nieruchomości ([...] m ²). Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] nakazał zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m ² na rzecz J. S., z uwagi na fakt, iż wywłaszczenie stało się zbędne w myśl art. 136 w zw. z art. 137.ugn. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowych działek uzasadniając to faktem, iż działki wykorzystywane są na potrzeby pasa drogowego. Spadkobierczyniami po J.S., zmarłej w dniu [...], są skarżące synowa – M. M. i wnuczka – A. S. Z uwagi na odmowę wydania, spadkobierczynie J. S. - A. S. i M. M. reprezentowane przez adw. M. K. wystąpiły do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ww. orzeczeniem z [...], według przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz.518). Skarżące powołały się na art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, twierdząc, że daje on możliwość ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Organ wskazał, że prawem materialnym, które obecnie reguluje zagadnienia wywłaszczania nieruchomości i wypłaty odszkodowań, jest ww. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej dział III rozdział 4 i 5. W rozdziale 4 zostały uregulowane zasady wywłaszczania nieruchomości; przepisy te jednak - wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed wejściem w życie ustawy - nie mają w sprawie zastosowania. Zdaniem organu, omówienia wymaga art. 129, który w ustępie 1 stwierdza, iż odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Ustęp 5 (dodany od 22 września 2004 r.) stanowi, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ zaznaczył, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że zasadą jest ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (ust. 1), Sytuacja ta nie może jednak mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, ww przepis ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządem ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu.. Prowadzi to zatem do wniosku, że art. 129 ust. 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Nadto za chybiony organ odwoławczy uznał, zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 zasady gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, jak również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Organ zaznaczył, że powołany przepis konstytucyjny wskazuje jedynie na jakie cele wywłaszczenie może być dokonane i postanawia, że musi być ono połączone ze słusznym odszkodowaniem. Nie precyzuje już jednak tych pojęć, jak również nie wskazuje, czy stanowią one elementy składające się na istotę wywłaszczenia, czy też tylko przesłanki (warunki), które powinny towarzyszyć zgodnemu z prawem wywłaszczeniu. Organ wyjaśnił, że szczegółowe kwestie dotyczące odszkodowań, bądź zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały pozostawione do uregulowania ustawodawcy zwykłemu, który to uczynił w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 129 ust. 5 ugn., nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Z powyższych względów, Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] orzekające o odmowie ustalenia odszkodowania za wnioskowaną nieruchomość jest zasadne i prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A.S. i M.M. reprezentowane przez adwokata M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec okoliczności wywłaszczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy, podczas gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie, a organ winien orzec o odszkodowaniu na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że Wojewoda [...] powołuje się w trzech akapitach uzasadnienia na zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 (ustawy o gospodarce nieruchomościami), który to zarzut nie został przez skarżące podniesiony w treści odwołania, dlatego też uzasadnienie w tym zakresie nie powinno być brane pod uwagę, gdyż nie dotyczy niniejszej sprawy. Skarżące zaznaczyły, że wzbudza to uzasadnione wątpliwości co do rzetelnego podejścia Wojewody co do konieczności merytorycznego i starannego rozpatrzenia odwołania. Skarżące podniosły, że Wojewoda powołuje się na okoliczność, że prawem materialnym, które obecnie reguluje zagadnienia wywłaszczania nieruchomości i wypłaty odszkodowań jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która nie ma w niniejszej sprawie zastosowania wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed dniem wejścia w życie ustawy. W ocenie skarżących, odmowa zastosowania obecnie obowiązujących przepisów prawnych przez organ jest nieuzasadniona. Ustawodawca celowo bowiem wprowadził art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu zagwarantowania obywatelom możliwości uzyskania odszkodowania, które wcześniej nie zostało ustalone. Zdaniem skarżących, organ powinien wziąć pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przewidują odszkodowanie za działkę wywłaszczoną pod drogę, bez względu na to, jaki obszar ma działka i jaka jej część wywłaszczona jest pod drogę, a nie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12.03.1958 r. W ocenie skarżących, błędne jest przekonanie organu, że art. 129 ww. ustawy nie będzie miał zastosowania do stanu faktycznego sprzed 50 lat. Skarżące powołały się na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie, wskazując, że stanowisko Wojewody, które nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia poza kwestionowaniem konieczności stosowania aktualnie obowiązujących przepisów wskutek ich błędnej wykładni jest nieprawidłowe. Skarżące dodały, że w chwili obecnej brak jest przepisów, które mówiłyby o tym, że odszkodowanie nie należy się, jeśli wywłaszczona nieruchomość stanowi mniej niż 25% całej powierzchni nieruchomości. Byłoby to zresztą sprzeczne nie tylko z Konstytucją RP (art. 21 ust. 2) ale także normami prawa europejskiego. Skarżące wskazały, że w przepisie na który powołuje się zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] tj. art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest mowa wyraźnie o działce budowlanej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby działka [...] i [...] była działką budowlaną - co więcej, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka [...] o powierzchni stanowiącej ponad 84% całej nieruchomości, jak i pozostałe są niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Wołomińskiego Nr 313/2013 z dnia 31 października 2013 r., nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt, czy wskazany jako podstawa żądania art. 129 ust. 5 pkt. 3 U.g.n. może stanowić podstawę do przyznania skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1 oraz art. 14 i 20 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). W ocenie Sądu, analizując przedmiotową materię, należy opowiedzieć się za wykładnią, wedle której przepis art. 129 ust. 5 pkt. 3 U.g.n. ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządem obowiązującej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis. Stąd też, w ocenie Sądu, art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r., wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (bądź gminy) bez ustalenia odszkodowania. A zatem istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w aktualnie obowiązującym systemie prawnym można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie powołanej wyżej ustawy, bez odszkodowania. Otóż, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu. Podstawy takiej nie może stanowić w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do zdarzeń (przewłaszczeń) zaistniałych pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. (tak też wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, LEX nr 574430). Słusznie stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet jeśliby uznać, że dyspozycja tego przepisu rozciąga się również na przypadki pozbawienia prawa do nieruchomości przed wskazaną datą, to i tak zastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. byłoby w niniejszej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w powyższym trybie. Co więcej, ta regulacja prawne jednoznacznie stwierdzała, że tylko nadwyżka ponad 25% powierzchni wywłaszczanych gruntów przechodzi na własność Państwa za odszkodowaniem, zaś grunt mniejszy niż 25 % całości nieruchomości, staje się własnością Państwa bez odszkodowania. Stąd też, zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z dnia [...], przepisami, nie było możliwości przyznania właścicielce odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w części dotyczącej 25 % całej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] "wysokość odszkodowania za grunty położone w granicach administracyjnych gromady - została ustalona w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości natomiast odszkodowanie za grunty położone w granicach administracyjnych miasta i osiedla zostało ustalone w oparciu o art. 8 ust. 7 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że ww. orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 12 maja 1967 r. nie ustalono na rzecz J. S. odszkodowania za nieruchomość, która położona była w osiedlu [...], a jej powierzchnia – [...] m ², którą wywłaszczono pod budowę drogi państwowej [...], nie przekraczała 25 % całej nieruchomości ([...]m ²). Dlatego należy uznać, iż taka decyzja organu nie wynikała z naruszenia prawa tylko z dyspozycji, obowiązujących na datę orzekania, powołanych wyżej przepisów (art. 8a dodany ustawą z dnia 31 stycznia 1961 o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.). Odnosząc się natomiast do przepisu art. 129 ugn należy go interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 688/07). Sąd uznał więc za prawidłowe stanowisko organów, które nie uwzględniły wniosku skarżących o wypłatę odszkodowania za wywłaszczony (przedmiotowy) grunt, z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w tym zakresie. W związku z powyższym należy przyjąć, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły w czasie jej obowiązywania, czyli począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Rz 260/06, ONSAiWSA 2007/4/92). Z tego względu powyższy przepis nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Na marginesie zauważyć należy, iż uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie U.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r., II SA/Po 746/08). Nadto należy wskazać, iż w istocie skarżące w swoim odwołaniu do organu II instancji nie podnosiły naruszenia powołanych wyżej przepisów art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, jednakże omówienie przez organ II instancji powyższego zakresu nie ma wpływu na trafność zaskarżonej decyzji. A zatem, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż nie mogą one prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej bowiem w ocenie sądu, organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Stąd też należy stwierdzić że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.