II SA/Bk 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającej przyznania J. R. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na syna D. R. w okresie zasiłkowym 2016/2017 od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.. Decyzja SKO w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] listopada 2016 r. J. R. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na syna D. R. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmówił J. R. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na syna D. R. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dochód rodziny wnioskodawcy za 2015 r. z gospodarstwa rolnego wynosi 19 272,45 zł, tj. miesięczny dochód na osobę wyniósł 803,02 zł i przekracza kwotę progową 674 zł o 129 zł. Do wniosku skarżący dołączył postanowienie Sądu Okręgowego I Wydziału Cywilnego w Ł. z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], w którym Sąd w trybie zabezpieczenia na czas trwania procesu rozwodowego zobowiązał J. R. do łożenia na utrzymanie dzieci: D. R., A. R. i M. R. alimentów po 300 zł miesięcznie, łącznie 900 zł miesięcznie. Wg. organu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym od dochodu rodziny można odliczyć kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, gdyż alimenty były płacone w ramach małżeństwa dla zapewnienia środków na utrzymanie rodziny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R., w którym podniósł, że od stycznia 2014 r. nie mieszka razem z M. R. i pomimo tego, że nie mieli prawomocnego rozwodu, sam wychowywał syna D. R. i płacił byłej żonie alimenty na troje dzieci. Odwołujący się uważa więc, że te alimenty powinny być odliczone od jego dochodu. SKO w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył i omówił przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), a także przepisy regulujące kwestie wyliczania dochodu osób prowadzących gospodarstwa rolne. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem J. R., jego dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 9,7592 ha za 2015 r. wyniósł 19 272,45 zł. Miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wyniósł zatem 1606,03 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 803,02 zł i przekracza kryterium ustawowe o kwotę 129,02 zł. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji prawidłowo nie odliczył od dochodu kwoty alimentów płaconych przez skarżącego na dzieci: D. R., A. R. i M. R. w kwocie 9900 zł, bowiem żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych ani aktów wykonawczych do tej ustawy, w zakresie dochodu na to nie pozwalają. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) w przypadku gdy członek rodziny ma zobowiązania alimentacyjne na rzecz osoby spoza rodziny, od dochodu członka rodziny odejmuje się kwotę alimentów zapłaconych na rzecz tej osoby. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Ł. I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], w sprawie o rozwód, J. R. został zobowiązany do łożenia na utrzymanie małoletnich dzieci: D. R., A. R. i M. R. alimentów w kwotach po 300 zł miesięcznie na rzecz każdego z dzieci, łącznie 900 zł miesięcznie, niemniej jednak rozwód został orzeczony dopiero wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...]. Tym samym nie można odliczyć alimentów, które odwołujący się zapłacił dzieciom w 2015 r., kiedy były pod opieką ich matki, bowiem odliczeniu podlegają jedynie alimenty świadczone na rzecz innych osób, tj. osób spoza rodziny. Dopóki formalnie nie został orzeczony rozwód, nie można uznać, że skarżący płacił alimenty na osoby spoza rodziny. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. ., w której zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych: 1) poprzez chybione przyjęcie, że skarżący w czasie ustalenia dochodu, tj. w 2015 r., był w związku i prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i małoletnimi dziećmi, podczas gdy faktycznie w tym okresie nie był w związku i nie prowadził wspólnego gospodarstwa z żoną oraz z małoletnimi dziećmi stron za wyjątkiem syna D. i płacił alimenty w kwocie 900 zł miesięcznie na rzecz trojga małoletnich dzieci w oparciu o postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt [...])’ 2) pominięcie przez organ dowodów w postaci odcinków wpłat przedłożonych przez skarżącego, że w okresie ustalenia faktycznego dochodu za rok 2015 skarżący płacił na rzecz małoletnich dzieci stron alimenty w kwocie po 900 zł miesięcznie (również na rzecz małoletniego syna D. pomimo, iż był on na jego utrzymaniu) oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] lutego 2014 r. i z tych względów doszło do bezpodstawnego nieodliczenia kwot alimentów od uzyskiwanego dochodu skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w styczniu 2014 r. jego żona M. R. złożyła pozew o rozwód do Sądu Okręgowego w Ł., a Sąd ten w dniu [...] lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt [...], wydal postanowienie, w oparciu o które skarżący był zobowiązany do łożenia na utrzymanie małoletnich dzieci w kwocie po 300 zł miesięcznie na rzecz każdego z dzieci, łącznie 900 zł miesięcznie. Skarżący od stycznia 2014 r. nie prowadził wspólnie gospodarstwa domowego z żoną oraz dwójką małoletnich dzieci, a jedynie z synem D. Pomimo, iż małoletni syn D. był na jego utrzymaniu, skarżącego płacił alimenty na trójkę dzieci w kwocie 900 zł miesięcznie. Dalej skarżący wyjaśnił, że we wniosku wskazał, że jego dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 9,7592 ha za rok 2015 wynosił 19.272,45 zł i że ma na utrzymaniu jedynie syna D., natomiast jego żona wraz z dwiema córkami prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Organ przy ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego za rok kalendarzowy 2015 odmiennie przyjął, iż skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i małoletnimi dziećmi i z tych względów nie odliczył faktycznie płaconych przez niego alimentów w kwocie 900 zł miesięcznie na rzecz małoletnich dzieci. Jednocześnie organ przyjął, iż miesięczny dochód skarżącego winien być wyliczony w przeliczeniu na dwie osoby, tj. na niego i syna D., nie uwzględniając pozostałych trzech osób, tj. żony i dwóch córek. W ocenie skarżącego, jego faktyczny dochód miesięczny za rok 2015 nie przekroczył kwoty 674 zł, gdyż winna być odliczona kwota alimentów w wysokości 900 zł miesięcznie. Skarżącemu trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, bowiem jednocześnie w jednym postępowaniu organ przyjmuje przy ustaleniu dochodu skarżącego, że prowadził on wspólne gospodarstwo z żoną i z trójką małoletnich dzieci w 2015 r., a przy przeliczeniu miesięcznego dochodu na osobę przyjmuje jedynie dwie osoby. Organ rozpatrując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego powinien zbadać i wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności mające wpływ na to prawo i z tych względów koniecznym jest ustalenie niezbędnych faktów i dopiero na ich podstawie rozpatrzyć wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518; dalej: ustawa) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), a także przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284). Z ustawy wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (art. 5 ust. 1). W świetle powyższego przepisu kwestią warunkującą przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Definicja ustawowa "dochodu", jaką ustawodawca posługuje się na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta została w art. 3 pkt 1 ustawy. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 i 2a ustawy dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 ustawy. W przypadku niniejszej sprawy - okresem zasiłkowym jest okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., zaś rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2015 r., co też trafnie wskazały organy obu instancji. W przedmiotowej sprawie przy wyliczaniu dochodu rodziny Skarżącego istotne znaczenie ma również definicja samego pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Jak więc z powyższego wynika, prawidłowe ustalenie dochodu, w tym dochodu na osobę w rodzinie osoby wnioskującej, mają szczególne znaczenie albowiem od spełnienia kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwarunkowane jest przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do niego. Organ administracji ma więc obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja organu nosi cechy dowolności. Dokonując oceny pod tym względem wydanych w sprawie decyzji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły prawidłowo składu osobowego rodziny Skarżącego, a w konsekwencji błędnie wyliczyły miesięczny dochód rodziny Skarżącego. Organy przyjęły bowiem, że dochód rodziny Skarżącego z gospodarstwa rolnego za 2015 r. wyniósł 19.272,45 zł, co daje 1606,03 zł miesięcznie. Dochód ten następnie podzieliły przez dwóch członków rodziny i wyniósł on 803,02 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, a zatem przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. Tymczasem liczba członków rodziny Skarżącego w 2015 r. była – jak wskazują to same organy – inna. Skarżący pozostawał wówczas w związku małżeńskim (rozwód Skarżącego z jego żoną został orzeczony dopiero prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...]), a trójka dzieci była członkami jego rodziny. W takim stanie faktycznym organ ustalając dochód na członka rodziny uzyskany w 2015 r. winien konsekwentnie ustalić nie tylko dochód Skarżącego, ale i jego żony, a uzyskaną sumę należało następnie podzielić przez pięć osób. I taki byłby miesięczny dochód na członka rodziny osiągnięty w pięcioosobowej rodzinie Skarżącego w 2015 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, co zostało już zasygnalizowane wyżej, że ustawodawca definiując w słowniczku ustawy pojęcie rodziny uwzględnił jej status prawny, a nie stan faktyczny. Zgodnie z tak ustalonym pojęciem wynikającym z art. 3 pkt 16 ustawy, małżonkowie to rodzina. Ponadto, skoro małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) niepozostający we wspólnym gospodarstwie domowym stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Stanowisko takie w zakresie świadczeń rodzinnych jest utrwalone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni go podziela. Przyjmuje się bowiem, że ustawodawca zarówno określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, np. wspólnego gospodarowania. W przypadku bowiem osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Taki stan będzie miał miejsce do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, iż współmałżonkowie nie zamieszkują razem czy też nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2099/10, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 232/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 107/13 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sytuacji zatem, gdy Skarżący i jego małżonka pozostawali formalnie w związku małżeńskim do czasu wydania przez Sąd Apelacyjny w B. w dniu [...] listopada 2016 r. prawomocnego orzeczenia o rozwodzie, należało w świetle definicji rodziny określonej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnić ich dochody dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny w 2015 roku, niezależnie od okoliczności, czy małżonkowie w tym okresie faktycznie mieszkali wspólnie, czy osobno. Orzekające w sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń na tą okoliczność, a zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach stanowisko wzajemnie się wyklucza. Z jednej strony organy przyjmują, że Skarżący w 2015 r. pozostawał nadal w związku małżeńskim i wraz z trójką dziećmi tworzył rodzinę, a z drugiej strony ustalony dochód z gospodarstwa rolnego dzielą na dwie osoby. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, jak również dokonane na jego podstawie przez organy obliczenia dochodu osiągniętego przez rodzinę Skarżącego budzą zasadnicze wątpliwości co do ich prawidłowości. W szczególności organy ponownie rozpoznając sprawę winny dokonać wyjaśnień wątpliwych kwestii związanych ze składem osobowym rodziny Skarżącego w roku bazowym, tj. w 2015, co pozwoli prawidłowo ustalić sytuację dochodową Skarżącego i ocenić, czy kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania wnioskowanych świadczeń rodzinnych na syna zostało spełnione. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.