II SAB/Ol 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w doręczeniu decyzji w sprawie kary z tytułu urządzania gier hazardowych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" r. Naczelnik Urzędu Celnego (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 165 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 89 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia E. K. (dalej jako: "skarżąca") kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na trzech automatach poza kasynem gry. Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ I instancji włączył do akt tej sprawy uwierzytelnione kopie dokumentów z akt postępowania karnoskarbowego, w tym zeznania skarżącej z dnia 22 sierpnia 2014 r., w którym podała jako swój adres zamieszkania: ul. "[...]", natomiast jako adres dla doręczeń w kraju: ul. "[...]". Wszystkie pisma w sprawie wymierzenia kary za urządzanie gier hazardowych organ wysłał na adres zamieszkania i zostały zwrócone organowi z adnotacją "nie podjęto w terminie". W celu ustalenia adresu korespondencyjnego skarżącej, organ I instancji wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych z Centralnego Rejestru podatników Krajowej Ewidencji Podatników. Zgodnie z załączonym wydrukiem z tego rejestru adres siedziby działalności gospodarczej skarżącej to wskazany adres przy ul. "[...]". W dniu "[...]" r. organ I instancji wydał decyzję o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 60.000 zł z tytułu urządzania gier hazardowych poza kasynem gry i nadał tę decyzję przesyłką poleconą na adres przy ul. "[...]". Korespondencja, po dwukrotnym bezskutecznym awizowaniu została zwrócona organowi w dniu 15 lipca 2015 r., który złożył ją w aktach sprawy. W dniach 10 i 11 marca 2016 r. skarżąca zapoznała się w siedzibie organu I instancji z aktami sprawy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W dniu 14 marca 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc m.in., że decyzja nie została jej skutecznie doręczona, a w związku z tym, nie zaczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Wyjaśniła, że podczas przesłuchania w postępowaniu karnoskarbowym podała inny adres korespondencyjny. Zatem organ podatkowy miał obowiązek go poszukiwać i przesłać tamże decyzję. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Dyrektor Izby Celnej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 kwietnia 2016 r. Skarżąca nie zaskarżyła tego postanowienia. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa poprzez doręczenie skarżącej decyzji z dnia "[...]’ r., zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wywiódł, że organ skierował decyzję na niewłaściwy adres, zamiast prawidłowo na znany mu adres do korespondencji, podany przez stronę w dniu 22 sierpnia 2015 r. do protokołu przesłuchania w postępowaniu karnoskarbowym. Tym samym, nigdy nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Podkreślił, że skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, więc nie było podstaw do wnioskowania o jego przywrócenie, gdyż taki wniosek byłby niedopuszczalny. Podniósł, że wobec przesłania decyzji na niewłaściwy adres, brak jest skutecznego doręczenia decyzji i decyzja pozbawiona jest mocy prawnej. Organ I instancji nie uwzględnił wezwania. W odpowiedzi z dnia 12 grudnia 2016 r. argumentował, że zgodnie z art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Wybór należy do organu. Z dokumentów rejestracyjnych działalność gospodarczą wynika zaś, że adres prowadzonej działalności i adres zamieszkania to ul. "[...]". Dlatego organ skierował rozstrzygnięcie na adres deklarowany przez skarżącą w zarejestrowanej przez nią działalności gospodarczej, gdyż brak było podstaw do przyjęcia innego adresu za właściwy do dokonania doręczeń. Podkreślił, że w toku postepowania podatkowego strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 146 § 1 Ordynacji podatkowej, zaś podanie adresu do korespondencji miało miejsce w odrębnym postępowaniu 8 miesięcy wcześniej. Zauważył też, że prawidłowość doręczenia potwierdza postanowienie organu II instancji z dnia "[...]" r., które strona miała prawo zaskarżyć. W dniu 25 stycznia 2017 r. skarżąca, za pośrednictwem organu, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego, zarzucając temu organowi naruszenie art. 145 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i art. 150 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w doręczeniu decyzji pod niewłaściwy adres, tj. w miejscu innym, niż adres zamieszkania strony. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że mimo zawiadomienia przez stronę, iż decyzja nie została prawidłowo doręczona i wnioskowania o jej ponowne doręczenie pod prawidłowym adresem, organ do dnia dzisiejszego uznaje decyzję za ostateczną i usiłuje ją egzekwować. Wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego doręczenia decyzji na adres zamieszkania strony, tj. ul. "[...]", zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 6 p.p.s.a. oraz nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przytoczył stan faktyczny sprawy, opisał skutki procesowe doręczenia decyzji stronie. Podkreślił, że związanie organu podatkowego decyzją wywołuje skutki prawne dopiero w chwili wprowadzenia jej do obrotu prawnego, czyli z chwilą doręczenia stronie. Podniósł, że w związku z błędnym wskazaniem adresu przez organ I instancji, skarżącej uniemożliwiono odebranie przesyłki, ale nie z jej winy nie otrzymała decyzji. Błąd należy przypisać organowi, który w ten sposób naruszył prawa strony. W odpowiedzi na skargę, Naczelnik Urzędu Celnego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Podniósł, że podjęcie skonkretyzowanych działań w celu ponaglenia organu do załatwienia sprawy, w ramach środków służących stronie do ochrony jej praw, wymaga przede wszystkim prawidłowej identyfikacji danego zdarzenia. Zakładając hipotetycznie poprawność toku rozumowania prowadzącego do wniosku, że doręczenie decyzji na adres inny niż podaje skarżąca wyczerpuje przesłankę uzasadniającą wysunięcie zarzutu bezczynności, to zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 służyło stronie ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia, z którego to prawa skarżąca nie skorzystała. Dlatego należy uznać skargę za przedwczesną, a tym samym za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego organ przyznał, że jest związany decyzją od chwili jej doręczenia. Ponownie powołał postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczył, że organ II instancji uznał za prawidłowe kierowanie wszystkich pism procesowych na adres zarejestrowanej przez stronę działalności gospodarczej, który równocześnie deklarowany był przez nią jako adres do doręczeń, zgodnie z danymi podanymi do CEIDG. Zauważył, że w następstwie zaniechania zaskarżenia tego postanowienia, o którym to prawie strona została pouczona, zapadłe w jego wyniku rozstrzygnięcie stało się prawomocne i pozostaje nadal w obiegu prawnym. Jest ono wiążące dla adresata, jak również organu I instancji, który zobowiązany jest podporządkować się wyrażonemu w nim osądowi. Nie można zatem uznać słuszności podniesionego w skardze zarzutu przypisującego organowi I instancji bezczynność w przedmiocie prawidłowego doręczenia decyzji. Dostrzeżono też, że brak skutecznego doręczenia decyzji wyczerpuje przesłankę do wznowienia postępowania, wskazaną w art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, mającą zastosowanie, gdy strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mimo tego skarżąca nie zgłosiła żądania wznowienia postępowania, chociaż aktualnie podnoszone okoliczności sprowadzają się w istocie do niezawinionego z jej strony braku możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017r.: - pełnomocnik skarżącej wniósł jak w skardze, -pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wobec brzmienia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie ma do czego zobowiązywać organu, skoro decyzja została wydana Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z unormowań tych wynika, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności m.in. w wydaniu decyzji administracyjnej. Możliwe jest także skarżenie bezczynności organu w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten przepis obejmuje bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, dla których realizacji ustawodawca określił termin wykonania, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115). Skoro doręczenie decyzji jest możliwe po jej wydaniu przez organ, to nie jest możliwe dochodzenie bezczynności w samym tylko doręczeniu decyzji. Uwzględnić przy tym należało, że przedmiotowa skarga na bezczynność dotyczy postępowania wszczętego w trybie art. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, które wprost wskazują, że kara za urządzanie gier poza kasynem gry nakładana jest w drodze decyzji. Co do zasady więc dopuszczalna jest tutaj skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na tym przepisie skarżąca wyraźnie oparła skargę, zarzucając bezskuteczne wydanie decyzji, poprzez jej niewłaściwe doręczenie. Wobec tak prezentowanego stanowiska, domaganie się przez skarżącą ponownego doręczenia decyzji na podany adres nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny zasadności skargi na bezczynność, lecz uzasadnia oddalenie skargi. Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarga jest niedopuszczalna z mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wobec niewyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącej w postępowaniu przed organem. Na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem dla skuteczności wniesienia skargi na bezczynność wystarczające jest samo zgłoszenie organowi zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, do którego organ powinien się ustosunkować. Jednak zajęcie stanowiska przez właściwy organ w tym względzie nie warunkuje dopuszczalności skargi na bezczynność. Żaden przepis nie wymaga oczekiwania przez skarżącego, przed wniesieniem skargi na bezczynność, na rozpatrzenie przez organ zgłoszonego w tym względzie środka prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi, złożyła w organie I instancji pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym domagała się zaprzestania bezczynności w doręczeniu decyzji. Pismo to należy uznać za ponaglenie, w rozumieniu art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, które organ I instancji powinien był przekazać prawidłowo organowi wyższego stopnia do rozpatrzenia według właściwości. Dokonując merytorycznej oceny stanowiska skarżącej, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uznając za zasadną skargę na bezczynność organu Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z unormowań tych wynika, że rolą Sądu w takich sprawach jest zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono, pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniesionego doń podania. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14). Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w wydaniu decyzji. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych jest prowadzone z urzędu, a nie na wniosek strony. W takim przypadku właściwy organ samodzielnie rozstrzyga o wszczęciu postępowania wyjaśniającego i potrzebie wydania władczego rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że w przypadku, gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06, por też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2016r, sygn. akt II SAB/Bk 40/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, w rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że organ wydał decyzję, a skarżąca nie zgadza się jedynie ze skutecznością doręczenia tej decyzji, a tym samym uznaniem jej za obowiązującą. Wbrew przekonaniu skarżącej, okoliczność ta nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. W przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może badać treści decyzji ani też analizować czy wydana decyzja spełnia wymogi formalne. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie może podejmować ocen w kwestiach podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Ustawodawca przewidział natomiast tryby weryfikacji decyzji nieostatecznych i ostatecznych, które umożliwiają wzruszenie decyzji na poziomie organów. Na rozstrzygnięcia wydane w tym zakresie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym względzie zasadnie organ wskazał, że skarżąca mogła dochodzić słuszności prezentowanego stanowiska co do bezskuteczności doręczenia w drodze skargi na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, albo też żądać wznowienia postępowania, czego nie uczyniła. Dlatego też skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.