I OSK 3005/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.S. oraz E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1551/16 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1551/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dalej jako "KKU", z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Przedmiotem wyroku Sądu I instancji było postanowienie KKU z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., nr [...], którą z kolei decyzją Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanym w karcie nr 151, stanowiącym integralną część decyzji. W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne trafnie przyjęły, że ani skarżąca ani E.L. nie wykazały, że na dzień komunalizacji przysługiwał im tytuł rzeczowy do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi [...] gmina [...] – skomunalizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji – nie było podstaw do wznowienia postepowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: skarżąca J.S. oraz jej córka, uczestniczka postępowania E.L. Każda z nich zaskarżyła powyższy wyrok w całości. E.L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 151 § 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na zaniechaniu wydania przez organ I instancji merytorycznych decyzji w sprawie oraz utrzymanie wadliwego postanowienia organu I instancji przez organ II instancji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z wykazu zmian gruntowych działki nr [...], który to dowód organ powinien przeprowadzić z urzędu w sytuacji, gdy przeprowadzenie takiego dowodu doprowadziłoby do ustalenia, że przedmiotowa działka była własnością poprzednika prawnego skarżącej na dzień 27 maja 1990 r. oraz poprzez zaniechanie zbadania, za pomocą dowodu z opinii biegłego geodety, z jakich działek została wyodrębniona działka nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E.L. wskazała, że organy na etapie wstępnego badania dopuszczalności skargi, określonego w art. 149 § 1 k.p.a., nie są uprawnione do merytorycznego badania czy poprzednik prawny wnioskodawcy brał udział w postępowaniu pierwotnym, bowiem samo powołanie takiej przyczyny wznowienia, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, wyłącza takie badanie i obliguje organ do wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dodała, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły dowodu z wykazu zmian gruntowych, który to dowód był kluczowy dla ustalenia stosunków własnościowych działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., ani też nie poczyniły innych kroków w celu ustalenia z jakich działek została wyodrębniona działka nr [...], pomimo że w toku postępowania podnoszone było, że została wyodrębniona z należących do majątku jej rodziny działek. Skarga kasacyjna J.S. zawierała tożsame zarzuty, wnioski oraz uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, według którego zgodne z prawem było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawczyń. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uwag natury ogólnej dotyczących istoty postępowania komunalizacyjnego, bo wniosek o wznowienie dotyczył takiego postępowania. Utrwalony jest pogląd judykatury, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia. Przy czym w postępowaniu tym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny zaistniały w dniu 27 maja 1990 r. (por. na przykład: wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 215/13, lex nr 1658262, wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2102/18). Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż we wstępnej fazie postępowania w przedmiocie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art.: 145 § 1, 145a § 1 k.p.a., 145aa § 1 k.p.a, 145b § 1 k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Przyjmuje się, że powodem tym nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). W rozpoznawanej sprawie odmówiono wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony. Należało zatem dokonać oceny, czy stwierdzony przez organy brak interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania ma charakter "oczywisty". Jak już wspomniano na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia w dacie komunalizacji. Trafna jest ocena organów, zaaprobowana przez Sąd I instancji, że w sprawie nie przedstawiono żadnych wiarygodnych okoliczności pozwalających przypuszczać, iż poprzednik prawny skarżących miał jakikolwiek tytuł rzeczowy do nieruchomości w dacie komunalizacji. Okoliczności tych nie potwierdzają ani umowa darowizny z 1991 r., ani postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 1960 r., ani też wykaz zmian gruntowych Urzędu Rejonowego w [...]. Z tych względów mając na uwadze specyfikę postępowania komunalizacyjnego i okoliczności sprawy uznać należało, że brak interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie miał charakter oczywisty, a w konsekwencji dopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.