I OSK 2102/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/17 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Gminy [...], dalej jako "Gmina", na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "MSWiA" lub "Minister", z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca Gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana z przekroczeniem granic postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem rozstrzygnęła sprawę co do istoty poprzez dokonanie nowych i dodatkowych ustaleń faktycznych i zakwestionowała stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym, podczas gdy sąd pierwszej instancji powinien uchylić decyzję wykraczającą poza ramy postępowania nadzorczego, ponieważ postępowanie uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do kwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez organ i wymaga rozpoznania Jedynie czy istnieją przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza wskazany przepis, powinien uwzględnić skargę i przedmiotową decyzję uchylić; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. zw. z art. 10 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która przy jednoczesnym dokonaniu merytorycznego rozpoznania sprawy i zmiany podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić skargę na decyzję, która rażąco naruszyła zasadę dwuinstancyjności i zmieniła podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji w porównaniu do podstawy prawnej wskazanej przez organ pierwszej instancji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że organ prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z uwagi na jej niewykonalność, podczas gdy decyzja ta nie posiada przymiotu niewykonalności o charakterze trwałym istniejącym w decyzji od chwili jej wydania; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i uznanie Gminy [...] za stronę i legitymowanego prawnie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., podczas gdy Gmina [...] nie posiada przymiotu strony oraz nie legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewykazanie w uzasadnieniu dlaczego pomimo podzielenia części zarzutów dotyczących uchybień organu, mających istotny wpływ na wynik sprawy sąd pierwszej instancji uznał te zarzuty za niewystarczające dla uchylenia zaskarżonej decyzji organu oraz poprzez nie odniesienie się do zarzutów wskazanych w pkt g skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy Sąd powinien dokładnie wyjaśnić podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny, bez wewnętrznych sprzeczności i w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia oraz odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina podniosła m.in., że WSA pomimo podzielenia zarzutów skarżącej i stwierdzenia, że Minister prowadząc postępowanie nadzorcze, dokonał odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tymczasem w ocenie Gminy stwierdzenie tak istotnej wady decyzji, obligowało Sąd do uchylenia przedmiotowej decyzji. Dalej skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że WSA podzielił również jej zarzuty stwierdzając, że Minister wykroczył poza treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszając ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto w jej ocenie zaskarżona decyzja istotnie naruszyła zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz została wydana bez zapewnienia stronie czynnego udziału i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nie można przypisać charakteru decyzji niewykonalnej w sposób trwały, a Gmina [...] nie miała interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Dodatkowo w ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, WSA sformułował uzasadnienie, które jest wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne, bez dokonania szczegółowego wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem może on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W zarzucie numer 6 skargi kasacyjnej powołany przepis powiązano z art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazano, że sąd I instancji nie doniósł się do zarzutów wskazanych w punkcie g skargi oraz pomimo podzielenia części zarzutów skargi nie przedstawił w sposób jasny swojego stanowiska. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, wyrok Sądu I instancji nie uchyla się spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Kolejny zarzut dotyczy statusu strony - Gminy [...] - w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniach komunalizacyjnych prowadzonych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zwana dalej "ustawą", decyzja wojewody wydana na mocy art. 18 ust. 1 ww. ustawy potwierdza jedynie zaistniały stan prawny i ma charakter deklaratoryjny. Stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia. Przy czym w postępowaniu tym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny zaistniały w dniu 27 maja 1990 r. (por. na przykład wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 215/13, lex nr 1658262). Jednakże w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną do wydania decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 4 ustawy, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przede wszystkim z powołanego przepisu nie wynika zasada terytorialności, która uprawniałaby tylko i wyłącznie gminę miejsca położenia nieruchomości do wnioskowania o przekazanie mienia na własność w trybie powyższego przepisu. Dopuszczalne jest zatem ubieganie się o przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy przez gminę, która wykonuje zadania na nieruchomości położonej w granicach administracyjnych innej gminy. W praktyce zdarza się bowiem, że dana nieruchomość jest związana z realizacją zadań gminy sąsiedniej. Wobec tego, że przesłanka z art. 5 ust. 4 ustawy ma charakter przesłanki faktycznej (opiera się na wykazaniu związku danego mienia z realizacją konkretnych zadań gminy) dwie konkurujące ze sobą gminy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby dowodzić tego, że tylko jedna z nich w sposób aktualny i bezpośredni realizuje na danej nieruchomości swe zadania ustawowe i wobec tego nabycie własności konkretnego mienia jest potrzebne tej, a nie innej gminie. Poza tym nie można wykluczyć sytuacji przekazania mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy na współwłasność dwóm wnioskującym gminom, jeżeli wykażą związek z danym mieniem na zasadzie wspólnej realizacji zadań ustawowych (art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie zakład budżetowy Gminy [...] w dacie [...] lipca 2003 r. realizował na działce nr [...] zadania ustawowe określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (pozwolenie wodnoprawne nr [...] z [...] stycznia 2003 r.). Z pozwolenia owego wynikało, że Gmina [...] ma korzystać z infrastruktury usytuowanej na działce nr [...] w [...]. Zatem Gmina [...] miała interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003 r., gdyż jak wynika z wydanych aktów administracyjnych w celu realizacji zadań w zakresie zaopatrzenia w wodę miała korzystać z infrastruktury istniejącej na spornej działce. Interes prawny Gminy [...] wynikał zatem z wydanych aktów administracyjnych, na mocy których miała ona realizować zadania w oparciu o infrastrukturę wodociągową znajdującą się na spornym gruncie. Wskazać należy, że w orzecznictwie jest wyrażany pogląd w myśl którego postanowienia decyzji administracyjnej, określające obowiązki podmiotu do gruntu, do którego ów podmiot nie ma tytułu prawnego, mogą dawać przymiot strony takiemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 28.10.2015 r., sygn. akt II OSK 434/14). Dodać też należy, że w powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki NSA: z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2117/15 i z 1 lutego 2005 r., sygn. akt 1037/04, z 22 marca 1993 r., sygn. akt I SA 1439/92 mające potwierdzić trafność argumentu, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, dotyczyły komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1, a nie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii zasadności stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a także zarzucają Sądowi I instancji nieuzasadnioną zmianę kwalifikacji prawnej naruszenia prawa skutkującego nieważnością owej decyzji. Jak wynika z akt sprawy stwierdzone naruszenia prawa Sąd I instancji zakwalifikował inaczej niż organ w postępowaniu odwoławczym. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister wskazał na dwie podstawy nieważności niewykonalność decyzji (strona 5 uzasadnienia decyzji) oraz rażące naruszenie prawa (strony 5, 7 uzasadnienia decyzji). Sąd I instancji stwierdził natomiast, że w sprawie nie było podstaw do postawienia Wojewodzie zarzutu wydania decyzji z [...] lipca 2003 r. z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy. Zauważył, że Wojewoda [...] podejmując powołaną decyzję o przekazaniu Gminie [...] na jej wniosek, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa, uznał, że mienie to jest związane z realizacją ustawowych zadań Gminy [...], dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Podstawę do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji stanowiło to, że na terenie tejże działki położonej w Mieście [...] przy ul. [...], będącej we władaniu Gminy [...], znajduje się ujęcie wody pitnej i że nabycie własności tejże działki jest związane z realizacją zadań tej Gminy. Te okoliczności mają także potwierdzenie w aktach administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał Sąd I instancji, że decyzja Wojewody [...] o przekazaniu spornego mienia Gminie [...] nie mogła być uznana za wydaną w sprzeczności z art. 5 ust. 4 ustawy, a tym bardziej nie można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Trafnie uznano, że Gmina włada tą nieruchomością i mienie to jest związane z realizacją jej zadań z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez to, że jest tam posadowione ujęcie wody podziemnej, z której gmina będzie korzystać dla potrzeb jej mieszkańców. Prawidłowe są również konstatacje Sądu I instancji, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2003 r. od momentu jej wydania była i jest niewykonalna, i owa niewykonalność ma charakter trwały. Jest niewątpliwe, że nie istniała działka nr [...] o pow. [...] m², zapisana w Kw nr [...]. W stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekazaniu mienia istniała działka nr [...] o pow. [...] m², której tylko część ([...]²) była ujawniona w Kw nr [...]. Jak wynika z pisma Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. stan ten figurował do 2005 r. Z akt sprawy nie wynika, aby działka nr [...] o pow. [...] m² została ujawniona w ewidencji gruntów lub w księdze wieczystej. Starosta [...] w decyzji z [...] listopada 2015 r. stwierdził, że powołana decyzja Wojewody nie została wykazana w rejestrze gruntów, ze względu na nieistnienie działki nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m². Zatem Wojewoda [...] orzekając o przekazaniu mienia Gminie [...] wykreował nieruchomość, która nie istniała w kształcie określonym przez ten organ. Wskazany przedmiot nabycia mienia w trybie tzw. przekazania z art. 5 ust. 4 ustawy nie mógł być sanowany poprzez sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. jako oczywista omyłka, czy też oczywisty błąd. Zatem decyzja o takim rozstrzygnięciu była od momentu jej wydania trwale niewykonalna bowiem na jej podstawie nie ujawniono zmiany w ewidencji gruntów, czy też księdze wieczystej Kw [...]. Należy podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie, że ziszczenie się skutku w postaci nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości nie jest uzależnione od ujawnienia tego prawa w rejestrze o charakterze technicznym i deklaratoryjnym. Niewątpliwie wpisy w ewidencji gruntów nie kreują stanu prawnego nieruchomości, lecz decyduje o tym jej wyodrębnienie fizyczne i prawne, a w sensie podmiotowym - przysługiwanie określonym podmiotom prawa własności. Art. 5 ust. 4 ustawy nie wyklucza komunalizacji części działki. Zwrócić należy uwagę, że ustawa posługuje się pojęciem "mienie". Zatem komunalizacja gruntu polegająca na tym, że z istniejącej działki wyodrębnia się inną mniejszą na potrzeby postępowania komunalizacyjnego jest działaniem prawidłowym. Z aktu ustanawiającego prawo własności, czyli decyzji komunalizacyjnej, musi wynikać zakres i granice prawa. Skoro na podstawie postanowień badanej decyzji Wojewody nie da się jednoznacznie ustalić granic przekazanego prawa własności, to trafne są konstatacje Sądu I instancji, że oceniana decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Określenie przedmiotu przekazania mienia okazało się bowiem na tyle nieprecyzyjne, że nie wiadomo co zostało skomunalizowane. Trudno sobie wyobrazić sytuację by przy współczesnym rozwoju techniki geodezyjnej granice nieruchomości w akcie przekazującym własność identyfikować na podstawie innych cech opisu nieruchomości niż numer działki i jej wyrys. Notabene tych innych cech wyróżnienia w decyzji Wojewody nie sformułowano. Nie można też podzielić argumentów skargi, według których doszło do wydania decyzji z przekroczeniem granic postępowania nieważnościowego. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka niejako w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przesłankami nieważności. Niewątpliwie Minister włożył dużo wysiłku w rozwikłanie wszystkich kwestii prawnych w niniejszej sprawie, co nie oznacza, że wykroczono poza ramy postępowania nieważnościowego. W obu instancjach przedmiotem oceny była legalność decyzji o przekazaniu mienia w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że korekta stanowiska i inna kwalifikacja stwierdzonych naruszeń mieściła się w uprawnieniu organu II instancji przy ponownej ocenie meritum sprawy. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.