II SA/Sz 1488/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1-3, art. 59 g ust.1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie: "PINB w G.") nałożył na S.R. obowiązek uiszczenia w terminie 7 dni, od daty otrzymania postanowienia, kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku usługowego (sklep) wraz z zapleczem socjalno-biurowym, położonego przy ul. [...] w R., nr ew. działki [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę ww. budynku usługowego (sklep) wraz z zapleczem socjalno-biurowym. Ustalono, że decyzją Starosty Powiatowego w G. z dnia [...], S.R. uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowego wraz z zapleczem socjalno-biurowym przy ul. [...] w R. na terenie działki nr [...]. Projekt przewidywał budowę budynku dwukondygnacyjnego. W trakcie oględzin stwierdzono, że dotychczas inwestor wykonał parter budynku (dwa lokale handlowo-gastronomiczne), który jest użytkowany. Organ I instancji ustalił również, że przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanej części budynku inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. PINB w G. wskazał, że szczegółowy opis budynku i fakt jego użytkowania przedstawiono w sporządzonym protokole z oględzin, stanowiącym załącznik do akt sprawy. Budynek i jego użytkowanie udokumentowano na fotografiach. Organ przedstawił sposób obliczenia wymierzonej stronie kary pieniężnej, jako dziesięciokrotności iloczynu stawki opłaty s - [...]zł, współczynnika kategorii obiektu k - [...] (budynek handlu), współczynnika wielkości obiektu w - 1, co dało łączną kwotę [...] zł. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł S.R.. Podniósł, że przy budowie przedmiotowego budynku usługowego doszło do nieprawidłowości i przestojów z winy nierzetelnego wykonawcy robót budowlanych. Powołał się także na trudną sytuację rodzinną i zdrowotną, a także wypadek losowy dotyczący zalania budynku mieszkalnego z powodu awarii c.o., skutkiem czego prowadzeniem działalności gospodarczej zajęła się matka strony, sądząc, że nie narusza prawa. Powołał fakt zawarcia z właścicielem nieruchomości umowy dzierżawnej użytkowania parteru budynku na okres 10 lat, z czego wynika dla strony konieczność dokonania zapłaty za dzierżawę, pomimo niewywiązywania się wykonawcy z umówionych prac budowlanych. S.R. zakwestionował wysokość nałożonej kary za nielegalne użytkowanie, jako zbyt surowej w świetle wskazanych problemów z budową, zdarzeń losowych i sytuacji rodzinnej. W uzupełnieniu do wniesionego zażalenia S.R., zakwestionował prawidłowość działań organu nadzoru budowlanego. Jako nieprawidłowe, wnoszący zażalenie ocenił brak powiadomienia organu o terminie kontroli. Zauważył, że nie poznał treści protokołu kontroli, nie miał także możliwości wykazania stanu faktycznego. Wyjaśnił, że w lokalu usługowym znajdowała się czasowo osoba, która została nakłoniona do sprzedania kontrolującym napoju. Stwierdził, że nie jest właścicielem obiektu, lecz jedynie go dzierżawi, zatem na terenie obiektu mogły przebywać osoby wpuszczone na teren nieruchomości przez właściciela. Dodał, że dostęp do nieruchomości miała także matka skarżącego, a także nierzetelny wykonawca prac budowlanych, który był zainteresowany podjęciem działań, wykazujących naruszenie prawa budowlanego przez wnoszącego zażalenie. Według strony, organ pochopnie ocenił, że obiekt był użytkowany, nie miał bowiem wystarczających dowodów, w tym zeznań świadków, którzy wyjaśniliby obecność w budynku innych osób. Konkludując wnoszący zażalenie zarzucił organowi, że naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego: praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, udzielenia informacji oraz wysłuchania stron. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie: "WINB w S."), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]. W wydanym postanowieniu organ drugiej instancji wskazał na ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonane przez organ pierwszej instancji. Podniósł okoliczność przeprowadzenia w dniu [...] przez PINB w G. kontroli obiektu budowlanego. Zgodnie z tym protokołem na działce nr [...] przy ul. [...] w R. wybudowano część parterową dwukondygnacyjnego budynku usługowego (sklepu) z zapleczem socjalno-biurowym, na budowę którego inwestor uzyskał pozwolenie na budowę z dnia [...]. Stwierdzono, że obiekt ten jest użytkowany. W dotychczas wybudowanej części obiektu znajdują się dwa lokale handlowo-gastronomiczne. W jednym z nich znajduje się lodziarnia, w drugim prowadzona jest sprzedaż "kebabu". Pracownicy organu dokonali zakupu napojów w jednym z lokali, a dowód zakupu załączyli do akt sprawy. Podczas oględzin stwierdzono obsługę w ruchu ciągłym. Klienci lokalu dokonywali zakupów oraz konsumowali produkty przy stolikach ustawionych przed budynkiem. Organ ustalił, że na użytkowanie przedmiotowej części budynku inwestor nie uzyskał pozwolenia. WINB w S. zauważył, że w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], w pouczeniu, organ administracji architektoniczno-budowlanej zawarł informację o obowiązkach inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Według organu drugiej instancji nie jest sporne, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Zdaniem organu, PINB w G. prawidłowo ustalił adresata przedmiotowego postanowienia, zgodnie bowiem z zebranym materiałem dowodowym inwestorem budynku jest S.R.. Organ podniósł, że co do zasady adresatem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jest inwestor. Według organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające skierowanie postanowienia do innego adresata. W szczególności organ nie dał wiary zapewnieniom inwestora, iż bez jego zgody udostępniono teren nieruchomości niepowołanym osobom. Na paragonie fiskalnym zakupu, którego dokonali pracownicy organu pierwszej instancji widnieje nazwa podmiotu trudniącego się sprzedażą "[...]. ul. [...], ul. [...],[...]". Jak zauważył organ, z Rejestru Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej wynika, że na dzień kontroli wspólnikiem ww. Spółki był przedsiębiorca S.R., działający pod nazwą [...] z adresem wykonywania działalności "Ul. [...]w R.". W świetle powyższego organ uznał, że nie jest możliwe, aby działalność handlowa w przedmiotowym budynku była prowadzona bez wiedzy i zgody inwestora. Zdaniem WINB w S., organ pierwszej instancji ustalił także prawidłowo wysokość nałożonej kary pieniężnej, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu nadmiernej surowości nałożonej kary, organ drugiej instancji stwierdził, że wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie podlega miarkowaniu ani też uznaniu organu wymierzającego karę. Zdaniem organu, dla wymierzenia przedmiotowej kary nie może też mieć znaczenia kwestia trudnej sytuacji osobistej strony. Organ wyjaśnił, że art. 81a ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów K.p.a. Do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady postępowania dowodowego uregulowane w K.p.a. Według organu, dotyczy to w szczególności braku konieczności zawiadamiania inwestora o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Zdaniem organu, w czynnościach kontrolnych organu pierwszej instancji nie był więc wymagany udział inwestora. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie dokonano kontroli oraz prowadzono postępowanie w stosunku do osoby, która popełniła samowolę użytkową, nie zaś w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w branży budowlanej, o której mowa w art. 85a ustawy Prawo budowlane. Organ dodał, że inwestor poinformowany telefonicznie o czynnościach kontrolnych nie przybył na miejsce kontroli oraz nie wskazał pracownika prowadzącego sprzedaż w lokalu jako upoważnionego do uczestnictwa w czynnościach kontrolnych. W związku z powyższym organ uznał, że zachodził uzasadniony przypadek (art. 81a ust. 3 ustawy Prawo budowlane), w którym kontroli obiektu można było dokonać w obecności świadka – funkcjonariusza Straży Gminnej w R.. W ocenie organu drugiej instancji, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia kwestionowanego zażaleniem rozstrzygnięcia, nie było zatem potrzeby powoływania innych jeszcze świadków. Dowód z zakupu napojów, jak i obszerna dokumentacja zdjęciowa potwierdzają, zdaniem organu, odnotowane w protokole kontroli przystąpienie do użytkowania wybudowanej części budynku na cele handlowo-gastronomiczne. Organ zauważył, że PINB w G. nie ustosunkował się do prośby strony o wydłużenie terminu do złożenia wniosków dowodowych (wyjaśnień). Organ uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wskazał organ, strona przedłożyła takie wnioski i wyjaśnienia przy wnoszeniu zażalenia. Podsumowując, organ drugiej instancji uznał, że zaistniały w sprawie przesłanki do nałożenia na stronę przedmiotowej kary. S.R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na postanowienie WINB w S. z dnia [...] wnosząc o jego uchylenie w całości. Kwestionowanemu postanowieniu organ drugiej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 81a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, przez dokonanie czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego bez obecności jednej z osób wskazanych w ust. 2 przywołanej regulacji, pomimo tego, że brak było podstaw do odstąpienia od tej zasady i zastosowanie wyjątku wskazanego w ust. 3 tejże regulacji, skoro nie zachodził żaden uzasadniony przypadek umożliwiający odwołanie się do tego przepisu, a skarżący jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, które to okoliczności wyłączają możliwość stosowania ww. przepisu, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych, obejmujących dokonanie kontroli potwierdzonej protokołem z dnia 2 września 2016 r. bez udziału skarżącego, co skutkowało pozbawieniem go czynnego udziału w zasadniczym etapie postępowania dowodowego oraz brakiem możliwości składania wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym jednocześnie naruszono art. 8 K.p.a. ze względu na niezrealizowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym w szczególności niewyjaśnienie, czy skarżący faktycznie użytkuje lokal znajdujący się przy ul. [...] w R. na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] oraz czy prowadzi w nim działalność gospodarczą, pomimo nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym w szczególności niewystarczające wyjaśnienie przyczyn dla których nie uwzględniono argumentów skarżącego dotyczących pozbawienia go czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W konsekwencji, skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i nałożenie na skarżącego kary finansowej, pomimo tego, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do takiego działania, tj. nie przystąpiono do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ww. ustawy. WINB w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Kontrola przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej – "P.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2.) Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Wymogiem niezbędnym prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej jest m.in. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a mianowicie ustalenia faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Sąd nie podziela zarzutu skargi o wydaniu kwestionowanego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, w tym naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Z art. 81a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wynika, że organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy czy zakładu pracy. Przepis ten tworzy normy działające w sposób bezpośredni, co oznacza, że do dokonania czynności kontrolnych nie jest konieczne wydanie uprzedniego aktu administracyjnego (postanowienia bądź decyzji administracyjnej). Szczególny tryb dokonywania czynności kontrolnych, uregulowany został w ustawie Prawo budowlane i wskazuje on, że do przeprowadzonego postępowania kontrolnego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące oględzin (art. 85 K.p.a.) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Ustawodawca zapewnił udział świadków w przeprowadzeniu czynności kontrolnych, poprzez wprowadzenie przepisów art. 81a ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane (patrz. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 5, str. 723). Stosownie do art. 81a ust. 2 ww. ustawy, czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. W ocenie Sądu, w realiach sprawy zachodziła możliwość wykorzystania przez organ dowodu z protokołu oględzin obiektu budowlanego (jego wybudowanej części), dokonanych pod nieobecność inwestora. Należy mieć bowiem na względzie, że rzecz dotyczy kontroli obiektu budowlanego pod kątem przystąpienia do jego użytkowania bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie. Sąd w pełni podziela linię orzecznictwa sądowego, na którą powołał się także organ drugiej instancji, że w takim przypadku nie ma konieczności przeprowadzania czynności w obecności inwestora lub właściciela obiektu, bądź osoby przez niego upoważnionej. Osobą uczestniczącą może być bowiem jakakolwiek osoba pełnoletnia, nawet nie związana w żaden sposób z kontrolowanym obiektem. Dotyczy to w szczególności braku konieczności zawiadamiania inwestora o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. W przypadku, gdy celem tych czynności jest ustalenie, czy obiekt jest użytkowany bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, uprzedzenie inwestora o terminie kontroli byłoby niezasadne, dawałoby mu bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09, opubl. w Lex nr 1251884; wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10, opubl. w Lex nr 992586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 363/07, opubl. w Lex nr 376749). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] pracownicy organu dokonali kontroli częściowo wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] w R. przy ul. [...]. Według ustaleń organu odwoławczego, S.R. został poinformowany o czynnościach kontrolnych nie przybył na miejsce kontroli, nie wskazał też osoby upoważnionej do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. W takiej sytuacji czynności kontrolne odbyły się bez uczestnictwa inwestora. Okolicznością bezsporną jest przy tym, że to S.R. decyzją Starosty G. z dnia [...], uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowego (sklep) z zapleczem socjalno-biurowym. Dotychczas inwestor wybudował jedynie parter budynku. W trakcie kontroli, pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali zakupu napojów w ww. obiekcie. Uzyskali paragon, dołączony do akt sprawy, na którym jako podmiot wykonujący sprzedaż widnieje Spółka A., której wspólnikiem jest S.R. Pracownicy organu w protokole kontroli wskazali, że w parterze budynku handlowo-usługowego znajdują się dwa lokale handlowo-gastronomiczne. W jednym lodziarnia, a w drugim prowadzona jest sprzedaż kebabu. Kontrolujący stwierdzili, że w lokalach klienci w sposób ciągły dokonują zakupów i dokonują konsumpcji na placu przed budynkiem z ustawionymi do tego celu stolikami. Pracownicy organu sporządzili dokumentację obiektu obrazującą stan faktyczny, utrwalony w protokole kontroli. Organ ustalił, że przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanej części ww. obiektu budowlanego inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący podnosił, że na zastany stan rzeczy wpływ miały przestoje w pracach budowlanych związane z nierzetelnością wykonawcy, problemy natury rodzinnej, konieczność ponoszenia kosztów dzierżawy obiektu, zdarzenia losowe (zalanie części innego budynku należącego do skarżącego). Skarżący podnosił dolegliwość ustalonej przez organ kary pieniężnej. W uzupełnieniu zażalenia, skarżący nie zgodził się z ustalonym przez organ stanem faktycznym sprawy, podniósł brak możliwości składania wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów (art. 10 § 1 K.p.a.). Skarżący uważa, że organ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) i nienależycie uzasadnił swą decyzję (art. 107 § 3 K.p.a.), dopuszczając się przy tym naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie jest zasadne, a opiera się wyłącznie na gołosłownej polemice z przyjętym przez organ stanem faktycznym sprawy. Sąd zauważa, zatem, że materiały zgromadzone w wyniku czynności kontrolnych organu, mogą stanowić przedmiot dowodu w sprawie. Z akty sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony pismem organu z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. W piśmie tym znajduje się informacja o uprawnieniach jakie przysługują stronie postępowania na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący w piśmie kierowanym do organu z dnia [...] wnosił o przedłużenie terminu do złożenia wniosków dowodowych (wyjaśnień) o kolejne 14 dni, gdyż po zapoznaniu się z dokumentami w organie, uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, z pominięciem ww. wniosku strony, ale w ocenie Sądu, organ drugiej instancji słusznie uznał, że wskazane naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, skarżący skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia, przez co miał możliwość złożenia wyjaśnień i oświadczeń oraz dołączenia stosownych dokumentów na poparcie swych racji. W postępowaniu zażaleniowym skarżący uzupełniał swoje stanowisko w sprawie o czym świadczy jego pismo kierowane do organu z dnia [...], tak więc - zdaniem Sądu - w postępowaniu administracyjny spełniony został cel, dla którego ustanowiona została zasada zawarta w treści art. 10 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, w świetle realiów niniejszej sprawy oraz przyjętych w K.p.a. reguł dowodowych, samo twierdzenie skarżącego, że nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, a podjął jedynie czynności przygotowawcze, czy też twierdzenie, że ktoś inny wpuścił na teren obiektu osoby trzecie, bez zgody skarżącego nie może wystarczyć do obalenia dowodu z dokumentów zebranych przez organ. Samo subiektywne przekonanie strony o wadliwe zebranym i ocenionym materiale dowodowym przez organ, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności materiału dowodowego zebranego przez organy. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżącemu znany był materiał dowodowy w oparciu, o który organ ustalił istotne dla tej sprawy okoliczności. Protokół kontroli, dowód sprzedaży napojów dokonanej w budynku objętym kontrolą oraz dokumentacja fotograficzna, wbrew wywodom skarżącego potwierdzają ustalenia organu przyjęte za podstawę faktyczną sprawy. Stosownych dowodów podważających wiarygodność tych dokumentów skarżący nie przedstawił ani na etapie postępowania administracyjnego, ani nie powołał w skardze. Strona nie może natomiast zasadnie oczekiwać, od organu administracji publicznej, dysponującego już określonym materiałem dowodowym, poszukiwania jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów, tylko z tego powodu, że dotychczas zebrane dowody są dla strony niesatysfakcjonujące i mogą mieć dla strony niekorzystny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający podziela przy tym pogląd wyrażany w judykaturze, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 K.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08 opubl. w Lex nr 582865; z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10, opubl. w Lex nr 784265; z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1862/10, opubl. w Lex nr 1134687). W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ nie był zobligowany do przeprowadzenia dowodów z przesłuchiwania świadków, co podnosił skarżący w zażaleniu, na potwierdzenie okoliczności dostatecznie ustalonych już zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych prawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ prowadzący postępowanie podjął czynności niezbędne, mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzył ten materiał. Organ dokonał także oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik swych ustaleń organ przedstawił w pełnym uzasadnieniu postanowienia, zawierającego przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wyjaśnił potrzebę wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Tym samym, Sąd uznał, że zarzuty naruszenia zaskarżonym postanowieniem wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania, były niezasadne. W konsekwencji, Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia jakie w przedmiocie stanu faktycznego poczyniły organy i przyjmuje je za własną podstawę dalszych rozważań prawnych w ramach sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazuje, że w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca przewidział sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy (art. 54 ww. ustawy) oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy). Sankcję tę stanowi kara pieniężna w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa w art. 59 f. W ocenie Sądu, kary pieniężna została przez organ pierwszej instancji nałożona zasadnie i wyliczona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty s - 500 zł, przy współczynniku kategorii obiektu k - [...] (budynek handlu) oraz współczynniku wielkości obiektu w - 1, co daje wynik w postaci kwotę [...] zł. W ocenie Sądu, postanowienie zostało skierowane do właściwego podmiotu S.R., który był adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu objętego przedmiotem sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do podważenia tych ustaleń organu. Skarżący zawarł z właścicielem umowę dzierżawnego użytkowania parteru budynku na działce nr [...] w R. na okres 10 lat. Zamiar ten skarżący zrealizował, a uznane za trafne ustalenia organu, wskazują, że skarżący rozpoczął użytkowanie ww. obiektu, bez uzyskania decyzji na podstawie art. 55 ustawy Prawo budowlane. Użytkowanie obiektu potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd wskazuje, że skarżący ponosi odpowiedzialność za osoby, które w miejscu kontroli organu, dokonywały sprzedaży w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, o skutku tym świadczy dowód w postaci paragonu z zakupu napoju w spornym obiekcie. Ponadto sposób zorganizowana lokalu oraz intensywność jego wykorzystania zobrazowana materiałem dowodowym, nie potwierdza, zdaniem Sądu twierdzenia skarżącego, o podejmowaniu jedynie czynności przygotowawczych w przedmiotowym obiekcie budowlanym. Obiekt ten był wykorzystywany do działalności usługowo-handlowej. Dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że do grona osób, które miały dostęp i korzystały z tego lokalu nie można zaliczyć jedynie pracowników lokalu, wykonawcy prac budowlanych i właściciela nieruchomości. Z dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że w przedmiotowym miejscu odbywała się sprzedaż produktów branży gastronomicznej i połączona z możliwością konsumpcji przez klientów korzystających z ww. lokali, a nie prace przygotowawcze i przechowywanie towaru w tym miejscu. Sąd podziela stanowisko organu, że co do zasady adresatem kary za przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu jest inwestor. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 albo 55, gdyż jeśli kara z art. 57 ust. 7 jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. W pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Okoliczności te - zdaniem Sądu - organy orzekające w sprawie ustaliły należycie. Wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ nie mogła odnieść argumentacja strony podnoszona w postępowaniu zażaleniowym o nieprawidłowościach i przestojach podczas trwania robót budowlanych, zdarzenia losowe w prowadzonej przez inwestora działalności czy sytuacja rodzinna, dolegliwość nałożonej kary pieniężnej. Kara administracyjna stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. W wypadku sankcji za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, ustawodawca pozostał przy formule sankcji administracyjnej. Treść art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o czyn, który w swej istocie jest zabroniony. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06 (opubl. w OTK-A 2007/1/2, Dz.U.2007/10/69), kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Nieprzestrzeganie obowiązków przewidzianych w ustawie nie może pozostać bez reakcji ze strony państwa. Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm ustawy. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienie bezprawności czynu rozumianej jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Podsumowując Sąd stwierdza, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa procesowego i materialnego w sposób wskazany w skardze. Sąd w granicach niniejszej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu niezasadnej skargi.