I GSK 2870/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [A] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 536/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [A] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 536/17, oddalił skargę Stowarzyszenia [A] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że SKO decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r. zobowiązującą Stowarzyszenie do zwrotu dotacji udzielonej na podstawie umowy z [...] maja 2004 r. w kwocie 50 000 zł wraz z odsetkami. Wnioskiem z 22 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r. Odrębnym wnioskiem wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] marca 2013 r. SKO postanowieniem z [...] lipca 2016 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej SKO z [...] marca 2013 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r. Uzasadniło to tym, że nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu I instancji, w przypadku gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i została zakończona decyzją ostateczną. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę Stowarzyszenia na postanowienie SKO z [...] stycznia 2017 r. W motywach wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. WSA wyjaśnił, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji, w oparciu o art. 138 k.p.a., decyzja organu odwoławczego. W takim przypadku decyzja organu pierwszej instancji nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Ponadto, z konstrukcji przepisu art. 138 k.p.a. wynika, że organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do jego ponownej oceny prawnej. W związku z powyższym WSA uznał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była prawidłowa i postanowienie SKO z [...] stycznia 2017 r. prawa nie narusza. W efekcie WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił. Stowarzyszenie – reprezentowane przez adwokata z urzędu – skargą kasacyjną zaskarżyło wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności; a) art. 156 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r., zobowiązującej Stowarzyszenie do zwrotu dotacji udzielonej na podstawie umowy z 31 maja 2004 r. w kwocie 50 000 zł wraz z odsetkami, gdy z przepisu nie wynika, aby działanie takie było niedopuszczalne; b) art. 145 § 2 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez WSA zarzutów skargi odnoszących się do przyczyn wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniosło. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 10 marca 2022 r. – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) – sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów postępowania. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 156 k.p.a., autor skargi kasacyjnej uważa, że z brzmienia tego przepisu oraz art. 138 k.p.a. nie wynika, aby niemożliwym było wszczęcie postępowania o wznowienie (autorowi zapewne chodziło o stwierdzenie nieważności) co do decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo uznał, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji – w oparciu o art. 138 k.p.a. – decyzja organu odwoławczego. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wykładnia językowa art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazuje na to, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się wyłącznie do decyzji drugiej instancji, gdyż dopuszczalne jest wszczęcie postępowania co do każdej decyzji (czyli także do decyzji nieostatecznej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić zaś nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia, działając z urzędu, stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 2138/10, pub. LEX nr 1083632; tak samo wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 87/11 pub. LEX nr 1291984). Zatem nie można uznać, aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r. zobowiązującą Stowarzyszenie do zwrotu dotacji decyzją SKO z 20 marca 2013 r. została utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest także usprawiedliwiony drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. polegający na nierozpoznaniu przez WSA zarzutów skargi odnoszących się do przyczyn wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 2 p.p.s.a. – w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że treść tego przepisu w ogóle nie dotyczy prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA, którego jednym z elementów jest odniesienia się do zarzutów skargi. Kwestię tą normuje art. 141 § 4 p.p.s.a., który nie został wskazany jako naruszony w skardze kasacyjnej. Wskazać także należy, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania, tymczasem w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.