II SAB/Wa 593/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę, 2. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [...] na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] złożyło na podstawie art. 21 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o udzielenie informacji sektora publicznego w postaci kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść wyjść gości (rejestru wejść i wyjść gości) do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Minister pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) udzielił odpowiedzi, informując, że tzw. "kalendarz spotkań" oraz księga wejść i wyjść gości do ministerstwa od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje nie mogą również zostać zaliczone do informacji sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Przedmiotowe dane nie podlegają, zdaniem organu, udostępnieniu na podstawie powyższych ustaw. Księga wejść/wyjść gości do budynku nie dotyczy informacji o sprawach publicznych. Dotyczy w istocie osób trzecich, spoza aparatu administracji publicznej. Są to informacje wewnętrzne, organizacyjne, porządkowe związane z bezpieczeństwem w budynku ministerstwa. Żądane informacje nie odnoszą się do obszaru działalności organu, nie zawierają komunikatu o sprawach publicznych tym samym nie posiadają waloru informacji publicznej. Odnośnie kalendarza spotkań wyjaśniono, że elektroniczny terminarz jest narzędziem pomocniczym sekretariatu i prowadzony jest w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji, zatem nie odnosi się do sfery faktów. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: ‒ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, ‒ art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie dostępu do żądanych dokumentów, ‒ art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego pismo organu z dnia [...] czerwca 2016 r. nie dotyczy bezpośrednio wniosku złożonego przez Stowarzyszenie. Podkreślono, że wniosek został złożony o udostępnienie informacji sektora publicznego, a nie o informację publiczną. Niezrozumiałe jest zatem wyjaśnianie organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Informacja publiczna nie jest przedmiotem wniosku. Skarżący nadmienił, że ratio legis ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego określa informację sektora publicznego bardzo szeroko jako każdą treść niezależnie od formy jej utrwalenia będącą w posiadaniu organu publicznego. Skarżący podkreślił, że definicja informacji sektora publicznego jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 u.d.i.p. W zakresie pojęcia informacji sektora publicznego zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego żądane wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. informacje stanowią informacje sektora publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w przypadku zaistnienia takiej podstawy. Organ zaznaczył, że naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, iż tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, określają ustawy. Taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. określająca zasady i tryb udostępniania informacji publicznych. W sprawie nie ma również miejsca naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ponieważ w stanie faktycznym sprawy nie istnieją żądane informacje publiczne, ani informacje sektora publicznego. Organ podkreślił, że nie istnieją przepisy zobowiązujące do posiadania elektronicznego terminarza, czy też regulujące prowadzenie elektronicznych terminarzy spotkań ministra, czy księgi wejść i wyjść. Prowadzony przez sekretariat ministra elektroniczny terminarz spotkań ma charakter techniczny i nie zaświadcza o stanie faktycznym w nim zawartym. Jest on pewnego rodzaju elektronicznym "brudnopisem", który ma technicznie wspomagać sekretariat w odpowiednim zarządzaniu czasem spotkań. Nie ma przyjętego wymogu i praktyki, by ten elektroniczny terminarz odpowiadał i był weryfikowany do stanu faktycznego, jaki następował w danych datach. Zdaniem organu wniosek skarżącego nie odnosi się do uzyskania informacji sektora publicznego związanej z dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, lecz odnosi się do narzędzia biurowego (informatycznego), pomocniczego, wspomagającego organizację i planowanie pracy. Dane zawarte we wskazanym narzędziu biurowym mogą być zmieniane, uzupełniane, kasowane przez osoby pracujące w sekretariacie. Organ wskazał, że pojęcia określane mianem danych i informacje należy rozróżniać na dwóch różnych poziomach. Dane stanowią poziom niższy niż informacje, bowiem z danych informacje mogą być budowane. W programie komputerowym służącym obsłudze "księgi wejść/wyjść" zawartych jest szereg danych w tym również danych osobowych. Z tych danych przygotowywane są informacje na wniosek uprawnionych organów, w szczególności Policji. Minister podkreślił także, że nie posiada informacji gotowych do udostępnienia wnioskodawcy. Informacja publiczna może dotyczyć jedynie sfery faktów. Skoro elektroniczny terminarz jest prowadzony w sposób nie gwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji, to nie odnosi się do sfery faktów, tj. stanu faktycznego. Sekretariat organu nie ma obowiązku weryfikacji prowadzonego terminarza ze stanem faktycznym, tj. usuwania niezrealizowanych spotkań. Argumentacja skargi oparta jest natomiast na uzasadnieniu przyjęcia nowej ustawy u.p.w.i.s.p., ratio legis regulacji i trudnościach interpretacyjnych i w ocenie organu nie odnosi się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana we wniosku Stowarzyszenia ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352), zwana u.p.w.i.s.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystywanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 u.p.w.i.s.p.), aby mogła być ponownie wykorzystana, musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p. Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. W art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Ustawodawca nie wskazuje na jakikolwiek pierwotny cel wytworzenia informacji, ale właśnie na cel publiczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Także kalendarz Ministra nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz ten nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz Ministra stanowi przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz Ministra nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych. Tym samym, Minister Infrastruktury i Budownictwa na wniosek Stowarzyszenia, prawidłowo poinformował pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., że księga wejść i wyjść oraz kalendarz Ministra Infrastruktury nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym powołano się na u.p.w.i.s.p. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że żądane we wniosku informacje nie zostały wytworzone w celu publicznym, o jakim mowa w u.p.w.i.s.p., organ we właściwy sposób rozpatrzył wniosek wystosowany przez Stowarzyszenie z powołaniem się na ustawę o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, w ustawowym terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. W tym stanie sprawy prawidłowe było zawiadomienie przez organ wnioskodawcy pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu u.p.w.i.s.p. Sąd nie podzielił w tym stanie rzeczy poglądu skarżącego Stowarzyszenia, iż odpowiedź organu nie dotyczyła istoty (zakresu) wniosku. Skoro przedmiot żądania Stowarzyszenia nie dotyczył informacji podlegającej ponownemu wykorzystywaniu, to nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. w sposób, określony w art. 23 ust. 1 pkt 1-4 u.p.w.i.s.p. Skarga okazała się niezasadna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparte zostało na przepisie art. 223 § 2 P.p.s.a.