II FSK 104/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Jan Grzęda, Sędzia WSA (del.) Barbara Rennert, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 78/17 w sprawie ze skargi S. [...] z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od S. [...] z siedzibą we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 4800 (słownie: cztery tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 78/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Spółdzielni [... ] z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 października 2016 r. w przedmiocie miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu E. Spółki z o.o. z dnia 1 lutego 2016 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia 1 lutego 2016 r. Zarząd E. [...] spółki z o.o. określił wysokość należnej od Spółdzielni miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wymienionych nieruchomości za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania – w którym Spółdzielnia wskazała, że jako zarządca nieruchomości, a nie właściciel nieruchomości, nie była w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty – decyzją z dnia 10 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło w części ww. decyzję i orzekło co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że Spółdzielnia zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie właściciele/użytkownicy poszczególnych lokali. W skardze Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 247 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm. – dalej O.p.); - art. 21 § 3 O.p. przez określenie nieistniejącego zobowiązania podatkowego; - art. 121 § 1 O.p. przez usiłowanie pobrania tej samej opłaty podwójnie od dwóch różnych podmiotów; - art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. – dalej u.c.p.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię jakoby obowiązek złożenia deklaracji przed 31 stycznia 2015 r. obciążał Spółdzielnię; - art.122 O.p., art. 180 O.p. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą w konsekwencji czego organ ustalił, iż Spółdzielnia nie przedłożyła materiałów dowodowych dających podstawę do obliczenia miesięcznych opłat od ilości osób zamieszkałych w lokalach, podczas gdy złożone stronie przeciwnej przez Spółdzielnię deklaracje jednoznacznie wskazywały ilość zamieszkałych w danym w danym lokalu osób. W zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności odniósł się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16, podnosząc, że jednoznacznie z niej wynika, iż rada gminy nie może przekazać kompetencji przysługującej z mocy u.c.p.g. wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi innym podmiotom, w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Jednocześnie zwrócono uwagę, że w pkt 2 uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. Mając na uwadze pkt 2 ww. uchwały, zdaniem Sądu, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z wydaniem jej przez Zarząd E. [...] spółki z o.o. upoważniony przez Radę Miasta Wrocławia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Wrocławia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. - podjętych zanim wykładnia dokonana w uchwale stała się wiążąca. Dalej wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16, w którym Sąd ten w pkt 2) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr [...], tj. uchwały, która była podstawą zaskarżonej decyzji. Następnie WSA uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały, która była podstawą zaskarżonej decyzji, powoduje konieczność wyeliminowania decyzji wydanej na podstawie tegoż aktu prawa miejscowego, jako wydanej z naruszeniem dopuszczalnych zasad delegacji. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie Sąd uznał, że w tym konkretnym przypadku niecelowe byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów. Sąd pierwszej instancji argumentował, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego działa z mocą ex tunc, przyjmując fikcję, iż zakwestionowany akt nie wywołał skutków prawnych. Kolejno Sąd podniósł, że brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 O.p. odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji, zaś w rozstrzyganej sprawie w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji podstawa prawna istniała, co uzasadnia stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa, a nie rażącego. Ponadto WSA podkreślił, że na Spółdzielni [...] ciążył obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 122 i art. 188 O.p. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, które pozwoliłyby wykazać organowi, że brak jest materiałów dowodowych dających podstawę do obliczenia miesięcznych opłat od ilości osób zamieszkałych w lokalach. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku SKO we Wrocławiu wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 147 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie przez organ decyzji administracyjnej, na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r., której nieważność następnie stwierdził sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaszła przesłanka do uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy ich uchylenia przez sąd administracyjny jako okoliczność, która miała miejsce dopiero po dacie wydania tych decyzji oraz błędne uznanie, że zaszła przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 122 i art. 188 O.p. oraz art. 6o ust. 1 u.c.p.g., poprzez błędne przyjęcie, że organy niewyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą, które pozwoliłyby wykazać organowi, że brak jest materiałów dowodowych dających podstawę do obliczenia miesięcznych opłat od ilości osób zamieszkałych w lokalach oraz wydanie wyroku nie na podstawie zgromadzonych akt sprawy, ale opinii przedstawionej przez Spółdzielnię; 3) art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie organu administracji w całości kosztami postępowania sądowego w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w związku z brakiem podstaw do formułowania względem tego organu zarzutu naruszenia prawa oraz w związku ze zgłoszeniem zarzutu naruszenia art. 122 i art. 188 O.p. dopiero w skardze do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 147 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji orzekających w sprawie organów w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, należy dostrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się tożsamym zagadnieniem w sprawie o sygn. akt II FSK 3850/17 (wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r., dostępny, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający stanowisko tam wyrażone w pełni popiera, stąd w stosownym zakresie powoła się wprost na motywy uzasadnienia przytoczone w uzasadnieniu ww. orzeczenia. I tak, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że mimo zawarcia w uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16) rozstrzygnięcia ograniczającego stosowanie wyrażonej w niej wykładni prawa tylko na przyszłość (od dnia podjęcia uchwały), w wydanym później wyroku (z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1980/16) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 2012 r. ze skutkiem retrospektywnym, chociaż odnosiła się ona do materii prawnej, która była przedmiotem wykładni w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyczyny odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku od reguły temporalnej, wskazanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniono opieszałością organu stanowiącego Miasta Wrocławia w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale. Ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności postawionego zarzutu kasacyjnego. Niewątpliwie w dacie wydawania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji podstawę normatywną podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego; przepisy te mocą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego winny obowiązywać do czasu dostosowania ich do wykładni prawa, przyjętej w tej uchwale. Skoro jednak w okresie późniejszym Naczelny Sąd Administracyjny mocą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej doprowadził do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z porządku prawnego ze skutkiem wstecznym, należy zważyć, że zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniach szczególnych. W związku z tym unormowaniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 163/15) wyraził pogląd, że właściwym do wzruszenia takiego rozstrzygnięcia jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela i stwierdza, że wyrażona nim reguła winna mieć zastosowanie zwłaszcza w przypadku opisanego następstwa rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych w kwestiach temporalnych, których ostatecznym rezultatem jest jednak stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ze skutkiem retrospektywnym. Prowadzi to do uznania zasadności postawionego zarzutu i stwierdzenia, że okoliczność późniejszego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie może stanowić podstawy uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć, wydanych na podstawie przepisów tego aktu w indywidualnej sprawie, w postępowaniu, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność tych decyzji, to jest wysokość opłat za gospodarowanie odpadami. Na uwzględnienie zasługuje także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Należy przy tym jednak podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza kwestii co do tego, czy w sprawie miało czy nie miało miejsce naruszenie art. 122 oraz art. 188 O.p. a to wobec określenia, czy doszło (bądź nie) do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, które pozwoliłyby wykazać organowi, iż brak jest materiałów dowodowych dających podstawę do obliczenia miesięcznych opłat od ilości osób zamieszkałych w lokalach. Ocena tej kwestii na obecnym etapie postępowania, tj. w toku kontroli kasacyjnej, byłaby przedwczesna i godziłaby w uprawnienia stron postępowania sądowoadministracyjnego do zbadania ich sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym. Należy bowiem wyjaśnić, że kwestia stwierdzenia naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 122 oraz art. 188 O.p., o czym pisze Sąd pierwszej instancji (s. 10-11 uzasadnienia wyroku), jest niedostatecznie zanalizowana, co skutkuje koniecznością uchylenia wyroku także w tym zakresie. WSA we Wrocławiu wskazuje, że organ nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił pewnych danych, tj. danych wskazujących na ilość mieszkańców danego lokalu, i dlaczego obliczenia oparto na powierzchni lokali mieszkalnych. Tymczasem wyjaśnienia takie organ przedstawił na s. 14-15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Więcej, wyraźnie podkreślono to w odpowiedzi na skargę (s. 2 odpowiedzi na skargę). WSA natomiast do kwestii tej właściwie się nie odnosi, co prowadzi do uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy przedstawione tam uwagi organu zostały wzięte pod uwagę, czy też nie. Przedmiotowe rozważania organu są stosunkowo szczegółowe, stąd wymagają wnikliwszego odniesienia się do nich przez Sąd pierwszej instancji. Raz jeszcze należy podkreślić w tym fragmencie, że kontroli NSA podlega nie zaskarżona decyzja, a wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stwierdzenie zasadności dwóch pierwszych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej powoduje jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się, po pierwsze, do uznania, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie daje podstaw do uchylenia wydanych na jego podstawie decyzji w sprawach indywidualnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność podjętego rozstrzygnięcia administracyjnego, po drugie, Sąd weźmie pod uwagę argumenty organu dotyczące wyczerpującego zbadania przezeń sprawy w zakresie dotyczącym podstawy do obliczenia miesięcznych opłat i merytorycznie oceni ich zasadność, określając w konsekwencji raz jeszcze, czy zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 122 oraz art. 188 O.p., postawiony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny obligowany więc będzie do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Końcowo zastrzec można, że wobec takiej treści orzeczenia zbędne jest odnoszenie się do zarzutu oznaczonego nr 3, dotyczącego kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.