II SA/Kr 66/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. S. i K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm. – dalej w skrócie ustawa o przekształceniu), art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1174 ze zm. – dalej u.g.n.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K.S. i M.S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia 2 listopada 2016 r., znak: [...] , która orzeczono : 1. o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej garażem, położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0023 ha, objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Gminy T. – na rzecz K. i M.S. ; 2. o ustaleniu na rzecz Gminy T. opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 935,00 zł, stanowiącej różnicę wartości przedmiotu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego gruntu . 3. o ustaleniu, iż opłata ustalona w pkt 2 decyzji płatna będzie (na wniosek użytkownika wieczystego) w 10 ratach rocznych (bez wcześniejszego wezwania), na rzecz dotychczasowego właściciela - Gminy T. , na podane konto Urzędu Miasta w T. w Banku [...] w C. o/T. , przy czym pierwsza rata w kwocie 93.50 zł płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pozostałe raty (podlegające oprocentowaniu) będą płatne do 31 marca każdego roku kalendarzowego, począwszy od 2017 r. Uzasadniając powyższe Kolegium podało, że zaskarżoną decyzją wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji przekształcił na wniosek K. i M.S. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz wnioskodawców oraz ustalił opłatę należną za to przekształcenie w wyliczonej kwocie. Nadto organ zawarł informację o terminie i miejscu dokonania wpłaty ustalonych kwot rat oraz podał, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej K. i M.S. jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Burmistrz opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie zaszły wszystkie niezbędne przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego oraz nie występuje wyłączenie przedmiotowe i podmiotowe, o którym mowa w art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu. Burmistrz wskazał również, że przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przyjęto wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym opracowanym w dniu 6 listopada 2015 r. przez M.W. dla celów aktualizacji opłaty rocznej, natomiast dla określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego zlecono rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie opinii. Ustalona niniejszą decyzją, zgodnie z art. 69 u.g.n., wysokość opłaty za przekształcenie stanowi różnicę pomiędzy przedmiotem prawa własności (1764 zł) i prawa użytkowania wieczystego (829 zł). Wynosi ona 935 zł. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli K.S. i M.S. podnosząc, że ich prawa winny być realizowane już z chwilą złożenia wniosku w dniu 16 grudnia 2015 r. Skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie zarówno prawo, jak i organ odwoławczy nie istnieją dla Burmistrza Miasta i Gminy T. , o czym świadczy zaskarżona decyzja, identyczna w kwestii opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z decyzją poprzednia z dnia 20 stycznia 2016 r., uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z uwagi na jej niezgodność z prawem. Skarżący stwierdzili również, że dotąd uważali iż tylko oni są bezsilni w szukaniu praworządności, ale ich zdaniem Kolegium także jest bezsilne wobec organu pierwszej instancji. Wobec powyższego skarżący zwrócili się o takie rozwiązanie niniejszej sprawy, które by nie szarpało ich nerwów i nie przysparzało kosztów. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że zgodnie z art.1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z brzmienia art. 1 ust. 3 tej ustawy wynika również, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa wyżej. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie brak jest przeciwwskazań do dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak bowiem ustalono prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz K. i M.S. na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 7 kwietnia 1995 r., Rep. [...] a następnie ujawnione w księdze wieczystej, zatem organ pierwszej instancji mógł orzec o jego przekształceniu w prawo własności. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał również ustalenia opłaty za to przekształcenie. Jak bowiem wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Opłatę ustala się w decyzji administracyjnej, przy czym jak wskazano w art. 4 ust. 2 , do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n. Oznacza to, że cenę nieruchomości ustala się w wysokości odpowiadającej jej wartości, a na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy o przekształceniu, jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich 2 lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty z tego tytułu przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji. Jak ustalono, wniosek K. i M.S. został złożony w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 16 grudnia 2015 r., a aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste miała miejsce 4 grudnia 2015 r. Słusznie zatem w przedmiotowej sprawie przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ pierwszej instancji przyjął wartość nieruchomości w kwocie 1764 zł, określoną w operacie szacunkowym opracowanym w dniu 6 listopada 2015 r. przez M.W. dla celów aktualizacji opłaty rocznej jak miała miejsce 4 grudnia 2015 r. Z akt sprawy wynika dalej, że dla określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny. Rzeczoznawca majątkowy mgr inż. M.W. ustalił wartość nieruchomości gruntowej jako prawa użytkowania wieczystego w kwocie 829 zł w oparciu o przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. W myśl postanowień tego przepisu, w sytuacji gdy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania innych sposobów wyceny wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według podanego wzoru. Rzeczoznawca zaznaczył, że na terenie miasta T. nie występują nieruchomości niezabudowane, które byłyby przedmiotem transakcji prawa użytkowania wieczystego w ilościach odpowiadających wymogom wyceny nieruchomości. Ustalona niniejszą decyzją wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - zgodnie z art. 69 u.g.n. - stanowi różnicę wartości przedmiotu prawa własności (tj. 1764.00 zł) i prawa użytkowania wieczystego (829,00 zł) i wynosi 935 zł. Zgodnie z wnioskiem stron, zgłoszonym do protokołu w dniu 19 stycznia 2016 r. opłata z tytułu przekształcenia została rozłożona na 10 rat rocznych. Na koniec rozważań Kolegium podało co do zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń dotyczących opłaty naliczonej za przekształcenie, że uwzględnienia wartości nieruchomości oszacowanej na potrzeby dokonanej 4 grudnia 2015 r. aktualizacji opłaty rocznej domagali się też K. i M.S. w poprzednim odwołaniu od wydanej w tej sprawie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 20 stycznia 2016 r. K.S. i M.S. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając iż zaskarżona decyzja narusza wszelkie zasady prawa i praworządności w zakresie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz k.p.a., a zwłaszcza art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąca narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sprawie niniejszej jedna i ta sama decyzja organu pierwszej instancji raz została uznana przez Kolegium za niezgodną z prawem, a następnie organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Skarżący zarzucali także, że organ pierwszej instancji bezprawnie wszczął z urzędu postępowanie w dniu 28 grudnia 2015 r. Uznali jednocześnie za nieprawdziwe stwierdzenie, jakoby postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony albowiem taki wniosek nie był nigdy składany i nie żądali oni wszczęcia postępowania administracyjnego. To organy same wszczęły postępowanie administracyjne, a skarżący nie wiedzą z jakiej racji skoro oboje składali tylko wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący podnosili dalej, że nie ma istotnego znaczenia data 4 grudnia 2015 r. jako dzień wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej. Istotne znaczenie ma sprawa wszczęcia postępowania administracyjnego przez Burmistrza pismem z dnia 28 grudnia 2015 r., które winno świadczyć o odwołaniu wypowiedzenia, a ponownego wypowiedzenia nie otrzymali. Skarżący zarzucali również, że Kolegium w swoim uzasadnieniu nie cytuje dokładnie przepisów, ale przekształca ich treść. Ustawodawca nigdzie nie przewidział aktualizacji po złożeniu wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Data złożenia wniosku ma tu najistotniejsze znaczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.). Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Szczególną uwagę zwrócić należy też na zastosowany w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu, stosownie do którego jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Powyższy przepis wprowadza specyficzny, uproszczony tryb ustalania wartości nieruchomości. O ile w warunkach, wskazanych w powołanej regulacji była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, organ administracji, orzekający o przekształceniu z jednej strony jest zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalania wartości nieruchomości, z drugiej zaś strony przepis ustawy wyraźnie obliguje go do przyjęcia wartości nieruchomości określonej w ramach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Jak wskazuje się słusznie w orzecznictwie, jeśli ustawa dopuszcza uproszczoną procedurę przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, to jej warunkiem jest dokonanie aktualizacji, które łączy się z określeniem wartości nieruchomości w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku. Datą dokonania aktualizacji jest data 1 stycznia roku następującego po wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rozpoczynająca okres, za który nowa wysokość opłaty ma być stosowana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 195/14, Lex Omega nr 2002581). Wynikający z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu obowiązek przyjęcia wartości ustalonej dla celów aktualizacji istnieje wówczas, gdy aktualizacja ta została dokonana skutecznie, tzn. gdy aktualizacja nie została zaskarżona. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wynika z art. 79 ust. 1 u.g.n., w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 79 ust. 2 u.g.n. ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia przed kolegium ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Niemniej jednak zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Jak wynika z art. 80 ust. 3 u.g.n., w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. W związku z brzmieniem powyższych przepisów uzasadnione jest stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym fakt wypowiedzenia wysokości dotychczasowej wysokości opłaty rocznej nie ma znaczenia prawnego jeżeli użytkownik wieczysty zakwestionuje to wypowiedzenie składając do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Znaczenie prawne ma wówczas fakt ustalenia nowej kwoty opłaty rocznej (aktualizacji opłaty rocznej) na którymkolwiek z etapów procedury przewidzianej w art. 78-81 u.g.n. Nie można również przyjmować, że doszło do aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli w wyniku zakwestionowania wypowiedzenia opłaty rocznej użytkownik będzie uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej wysokości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1722/14, Lex Omega nr 1748388). Nie było sporne w niniejszej sprawie, że zachodziły podstawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy ustaliły bowiem, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz K.S. i M.S. na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 7 kwietnia 1995 r., Rep. [...] , a następnie ujawnione w księdze wieczystej. Spór pomiędzy organami administracji publicznej a skarżącymi dotyczył przede wszystkim sposobu ustalenia opłaty za przekształcenie. W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego" oznacza tyle, że aktualizacje dokonane wcześniej (tzn. dawniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku o przekształcenie) nie są brane pod uwagę. Wobec tego wycena nieruchomości dokonana na użytek wcześniejszych aktualizacji nie może być podstawą rozstrzygania o opłacie z tytułu przekształcenia. Natomiast każda późniejsza aktualizacja, dokonana zarówno w okresie dwóch lat poprzedzających wniosek, jak i po złożeniu tego wniosku obliguje organ administracji do zastosowania art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że Kolegium cytując ten przepis użyło sformułowania "dla celów aktualizacji" zamiast "dla celów tej aktualizacji". W jednym i drugim wypadku jest oczywiste, że mowa o aktualizacji dokonanej nie wcześniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku, a skrót użyty przez Kolegium w żadnym wypadku nie wypacza sensu przepisu. Niemniej jednak zauważyć należy, że aktualizacja może być brana pod uwagę jedynie wówczas, gdy została dokonana pomiędzy wskazanym terminem dwóch lat przed złożeniem wniosku a datą orzekania przez organ administracji publicznej o przekształceniu. Na dzień wydawania decyzji aktualizacja musi być dokonana skutecznie, co oznacza, że albo strona nie złożyła wniosku do kolegium o ustalenie niezasadności aktualizacji, a następnie sprzeciwu do sądu, albo też wniosek ten oraz sprzeciw zostały już rozpoznane. Na organach administracji publicznej, zamierzających skorzystać z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu spoczywa zatem nie tylko obowiązek uprzedniego ustalenia, czy aktualizacja opłaty została dokonana w terminie, o którym w tym przepisie mowa, ale również czy została dokonana skutecznie. Jeżeli użytkownik wieczysty zakwestionuje aktualizację poprzez wniosek do kolegium lub sprzeciw do sądu powszechnego, aktualizacja zostaje pozbawiona znaczenia prawnego również w tym znaczeniu, że organy administracji publicznej nie mogą przyjąć wartości określonej w postępowaniu aktualizacyjnym za podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Nadto ustalenia wymaga, w jakiej faktycznie wysokości była uiszczana opłata za użytkowanie wieczyste w toku postępowania. Analiza zaskarżonej decyzji oraz przedstawionych wraz z nią akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie tych okoliczności nie ustalono i nie poddano ocenie, co winno nastąpić najpóźniej w postepowaniu odwoławczym. Przepis art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu zastosowano zatem przedwcześnie, bez sprawdzenia czy aktualizacja została dokonana ostatecznie i prawomocnie. Do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a zatem również tego, czy aktualizacji skutecznie dokonano Burmistrz i Kolegium byli zobligowani na mocy art. 7 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Braki postępowania wyjaśniającego, naruszające art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, albowiem w wypadku przeszkód w przyjęciu wartości nieruchomości ustalonej w postępowaniu aktualizacyjnym, tj. przeszkód w zastosowaniu art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu, obowiązkiem organów administracji publicznej byłoby dokonanie odrębnej wyceny w ramach niniejszego postępowania. Ustalona w taki sposób wartość nieruchomości z uwagi na inny czas jej szacowania mogłaby się różnić od wartości, przyjętej w postępowaniu aktualizacyjnym. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu w sposób, obligujący Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w tak istotnym, lecz niewielkim zakresie jak ustalenie czy aktualizacja, na którą powoływano się w dotychczasowych decyzjach została skutecznie dokonana możliwe jest w ramach postępowania odwoławczego, a eliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji na obecnym etapie nie jest konieczne. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustali zatem, czy aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste została skutecznie dokonana. Jeżeli do aktualizacji doszło, a użytkownicy wieczyści nie zakwestionowali wypowiedzenia dotychczasowej opłaty albo wniosek do kolegium bądź sprzeciw do sądu zostały już rozpoznane, wówczas zasadne będzie przyjęcie wartości nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu. W przeciwnym wypadku niezbędne będzie odrębne ustalenie wartości nieruchomości, a Kolegium rozważy, czy brak tego rodzaju jest w stanie usunąć we własnym zakresie. Skarga okazała się zatem skuteczna, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w jej uzasadnieniu. Zarzuty skarżących nie zasługują bowiem na uwzględnienie. W skardze zarzucono naruszenie art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Orzeczenie na niekorzyść oznacza jednak wyłącznie pogorszenie sytuacji strony, która wnosi odwołanie w stosunku do tej sytuacji, jaką kształtuje zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie przepis ten, wprowadzający tzw. zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2169/14, Lex Omega nr 2141134). Decyzją na niekorzyść odwołującego się w rozumieniu art. 139 k.p.a. nie jest nigdy decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/16, Lex Omega nr 2204815). Nie ma również sprzeczności pomiędzy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzją z dnia 23 marca 2016 r., znak: [...] pierwszą decyzję Burmistrza Miasta T. (z dnia 20 stycznia 2016 r., znak: [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a kolejna decyzja organu pierwszej instancji (z dnia 2 listopada 2016 r. znak: [...] ) została utrzymana w mocy. Wręcz przeciwnie, podstawą kasatoryjnego rozstrzygnięcia z dnia 23 marca 2016 r. było m. in. stwierdzenie, że pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. dokonana została aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W świetle brzmienia art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu pogląd o konieczności zastosowania wartości nieruchomości przyjętej w ramach aktualizacji był co do zasady słuszny, z tym wszakże zastrzeżeniem, że należało jednocześnie ustalić, czy aktualizacja została dokonana skutecznie. W decyzji kasatoryjnej Kolegium niezależnie od wyrażenia poglądu co do konieczności zastosowania art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu Kolegium wyraziło również zastrzeżenia co do operatu szacunkowego sporządzonego już w sprawie dotyczącej przekształcenia. W tym zakresie trzeba wyraźnie rozróżnić dwie sytuacje, tj. taką, w której organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie przekształcenia we własnym zakresie ustala wartość nieruchomości i w tym celu pozyskuje operat szacunkowy (jak miało to miejsce przy podejmowaniu pierwszej decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 20 stycznia 2016 r.) - od sytuacji odrębnej, tj. gdy organ na mocy art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu przyjmuje tę wartość nieruchomości, jaką ustalono dokonując aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. W pierwszej z omówionych sytuacji organy administracji publicznej same ustalają wartość nieruchomości, a operat szacunkowy sporządzony w takiej sprawie stanowi dowód, podlegający ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Przedstawiona przez biegłego wycena nie wiąże wówczas organów, a jeżeli operat szacunkowy dotknięty jest wadami, rzeczą organów jest wyeliminowanie tychże wad np. poprzez zlecenie jego poprawienia, uzupełnienia, względnie – pozyskanie nowego, prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Jeżeli jednak mamy do czynienia z drugą ze wskazanych sytuacji – tj. uproszczonym trybem ustalenia wartości nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu – to organy administracji, orzekające o przekształceniu są związane co do ceny nieruchomości, przyjętej w postępowaniu aktualizacyjnym, oczywiście o ile doszło do skutecznej, nie kwestionowanej przez strony aktualizacji opłaty. Organy, orzekające o przekształceniu nie mogą wówczas badać prawidłowości oszacowania wartości nieruchomości, dokonanej we wcześniejszym, odrębnym postępowaniu aktualizacyjnym i są obligowane ją przyjąć za podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zarówno w operacie, sporządzonym dla celów aktualizacji opłaty, jak i w operacie sporządzonym dla celów ustalenia opłaty za przekształcenie rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości w tej samej wysokości. Brzmienie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu czyni również bezzasadnymi te zarzuty skargi, które odnosiły się do zróżnicowania sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o przekształcenie przed dokonaniem aktualizacji i po dokonaniu aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Jak już wyżej wskazano, skoro w postępowaniu przekształceniowym organ ma obowiązek wykorzystania ustaleń co do wartości nieruchomości w razie aktualizacji dokonanej nie wcześniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku o przekształcenie, to obowiązek ten rozciąga się również na te aktualizacje, które dokonane zostały po dniu złożenia wniosku o przekształcenie. W orzecznictwie wyrażane są nawet poglądy, że jeżeli w toku postępowania przekształceniowego toczy się postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie ustalenia aktualnej opłaty rocznej, to wynik takiego postępowania jest zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 634/12, Lex Omega nr 1348784). Wyraźnie zatem dopuszczono możliwość uwzględnienia także i takiej aktualizacji, która w sposób ostateczny i prawomocny zostanie dokonana już po złożeniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Bezpodstawne są zarzuty skargi, dotyczące z jednej strony nieprawidłowego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, z drugiej zaś strony – rzekomego braku wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z ogólną zasadą, sformułowaną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacje szczególne mogą jednak przewidywać, że pewne rodzaje spraw mogą być wszczynane wyłącznie na wniosek strony. Taką regulacją jest art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, wskazujący wyraźnie, że do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może dojść na żądanie strony. Prowadzenie postępowania w tym przedmiocie z urzędu jest zatem wykluczone. Nie budzi jednak wątpliwości, że K.S. i M.S złożyli w dniu 16 grudnia 2015 r. wniosek o dokonanie takiego przekształcenia. Wniosek ten musiał doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji administracyjnej o przekształceniu, jeżeli nie poprzedzało jej postępowanie administracyjne. Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji jest także podnoszona przez skarżących na poprzednim etapie postępowania okoliczność, że wcześniej przyjmowana była powierzchnia nieruchomości 0,0024 ha, a obecnie przyjmowana jest 0,0023 ha. Jak wynika z akt sprawy, zmiana ta została dokonana w ramach modernizacji ewidencji gruntów. Skarżący mieli świadomość tej zmiany, ponieważ sami taką powierzchnię wskazywali we wniosku o przekształcenie. Nadto w operatach szacunkowych (sporządzonych zarówno w postępowaniu przekształceniowym, jak i aktualizacyjnym) biegły przyjął taką właśnie (23 m2) powierzchnię nieruchomości. Z kolei roszczenia natury cywilnoprawnej, zgłaszane w piśmie skarżących z dnia 20 marca 2017 r., nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w punkcie I. sentencji wyroku zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II. setnancji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.