I OSK 1613/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu E. S.A. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1534/14 w sprawie ze skargi Zakładu E. S.A. z/s w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]kwietnia 2014 r. Nr [...] i postanowienie Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Zakładu E. S.A. z/s w W. kwotę 737 zł (siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1534/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu E. S.A. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Zakładu E. S.A. z siedzibą w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2013 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. B. w prawo własności nieruchomości. Podstawą zawieszenia postępowania było stwierdzenie, że co do tej samej nieruchomości został złożony i dotychczas nierozpoznany wniosek oparty na dekrecie o gruntach warszawskich. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne względem postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. B. w W., 2) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2009 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez uznanie, że wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. B. w W. w prawo własności naruszałoby prawa osób trzecich, 3) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że w stosunku do działki [...] przy ul. [...] toczy się postępowanie w trybie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich. 4) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, 5) art. 6-9, 12 k.p w związku z art. 99 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia przybliżonego terminu rozpoznania zagadnienia wstępnego oraz podjęcia niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że brak jest, w okolicznościach niniejszej sprawy, zależności między uprzednim rozstrzygnięciem w sprawie wniosku "dekretowego" a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji w następujący sposób określił stan faktyczny sprawy: Nieruchomość gruntowa położona w W. przy ulicy B., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,3695 ha, z obrębu [...], posiadająca urządzoną w Sądzie Rejonowym dla W. księgę wieczystą Nr [...]- stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Zakładu E. S.A. Powyższa nieruchomość stanowi obecnie w ewidencji gruntów działkę ew. nr [...] oraz działkę ew. [...] w obrębie [...], w skład której wchodzi grunt dawnych nieruchomości ozn. jako: hip nr [...]- w zasobach archiwum brak jest akt własnościowych dotyczących tej nieruchomości oraz działka oznaczona hip. Nr [...] (ul. B.), w odniesieniu do której były właściciel złożył wniosek dekretowy. Skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpił do Prezydenta [...] W. o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności wymienionej nieruchomości. Prezydent [...] W. zawiesił postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem, powołując się na art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowa wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uznał, iż koniecznym jest zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia do czasu rozstrzygnięcia wniosków rewindykacyjnych poprzednich właścicieli nieruchomości. Pogląd ten podzielił Wojewoda – utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Zastosowanie tego przepisu ma znaczenie w sytuacji, kiedy poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, wystąpił o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, czy też dysponując ostateczną decyzją stwierdzającą, że przejęcie jego nieruchomości nastąpiło z naruszeniem prawa, ze względu na nieodwracalne skutki prawne nieruchomości, wystąpił o unieważnienie decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto nienaruszalność praw osób trzecich oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. Zdaniem skarżącego, wniosek dekretowy nie może stanowić negatywnej przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie przedmiotowej działki nr [...], gdyż leży na dawnej nieruchomości oznaczonej jako hip. [...] oraz w bardzo niewielkim zakresie na dawnej nieruchomości oznaczonej jako hip. [...]. Jednakże powołane okoliczności wskazują na możliwość dochodzenia roszczeń dekretowych i do momentu nie wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, podjęcie decyzji merytorycznej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest bezzasadne. Organ winien mieć absolutną pewność co do granic przedmiotowej nieruchomości jak i czy przedmiotowa nieruchomość stanowi część gruntu objętego wnioskiem dekretowym. Z załączników graficznych znajdujących się w aktach sprawy, a także z treści odpisu księgi wieczystej [...] wynika, iż nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], pochodzi z dawnej nieruchomości Hip. [...] oraz Hip. [...]. Zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych w stosunku do dawnej nieruchomości Hip. [...], dawny właściciel złożył wniosek dekretowy o przyznanie własności czasowej, który nie został rozpoznany. Utrwalone orzecznictwo sądowe i sądowo-administracyjne jednolicie przyjmuje, że pojęcie "nie narusza praw osób trzecich" chroni osoby, które złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej w trybie dekretu. Rozpoznanie ich sprawy ma pierwszeństwo przed innymi postępowaniami dotyczącymi danej nieruchomości. Nie jest dopuszczalne zatem dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z uszczerbkiem dla uprawnień przysługującym osobom. Mając powyższe na uwadze, jak również oświadczenie skarżącego, który zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie planu przedstawiającego faktyczny przebieg granic dawnych nieruchomości hipotecznych, właściwym jest oparcie się na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę celem ustalenia ponad wszelką wątpliwość przebieg aktualnych granic przedmiotowej nieruchomości jak również czy i w jakim zakresie stanowi ona część dawnej nieruchomości Hip. [...] oraz Hip. [...], co do której został złożony wniosek dekretowy. Przedłożenie jej niezwłocznie po sporządzeniu organowi, ze stosownym wnioskiem w przedmiocie podjęcia postępowania, umożliwi organowi dokonanie wnikliwej analizy całego materiału dowodowego i rozpatrzenia merytorycznie przedmiotowego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące Zakładu E. S.A. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. B. w W. występuje zagadnienie wstępne, które musi zostać uprzednio rozstrzygnięte przez inny organ, co uzasadnia obligatoryjne zawieszenie tego postępowania z urzędu. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegające na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że okoliczność "braku naruszenia praw osób trzecich" stanowi przesłankę do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegające na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że okoliczność "braku naruszenia praw osób trzecich " stanowi przesłankę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez zawieszenie przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich. W odniesieniu do powyższego WSA stwierdziło, że: "utrwalone orzecznictwo sądowe i sądowo-administracyjne jednolicie przyjmuje, że pojęcie nie narusza praw osób trzecich chroni m.in. osoby, które zażyty wniosek w trybie dekretu o przyznanie własności czasowej. Rozpoznanie ich sprawy ma pierwszeństwo przed innymi postępowaniami dotyczącymi danej nieruchomości". Z taką wykładnią WSA art. 3 ust. 3 ustawy, która prowadzi de facto do uznania, że przepis ten wprowadza kolejną przesłankę wydania decyzji o przekształceniu, nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącego jest ona sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu, z którego wprost wynika, że wydana decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich, a nie że jedną z przesłanek wydania takiej decyzji jest brak naruszenia praw osób trzecich. Oznacza to, że samo wydanie decyzji o przekształceniu nie niweczy praw osób trzecich do nieruchomości tj. nie pozbawia dochodzenia przez nich uprawnień wobec właściciela gruntu. Nie jest więc tak, jak przyjęło WSA w zaskarżonym wyroku, że ustawa określa dodatkową okoliczność stanowiącą zagadnienia prejudycjalne w niniejszej sprawie, dające podstawę organowi do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opiera się na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, kwestionującego prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. (Dz. U. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej dekretem, dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015r. sygn.. akt I OSK 3014/13) możliwe jest dwojakie rozumienie przytoczonego w art. 3 ust. 3 ustawy zwrotu: "nie narusza praw osób trzecich". Po pierwsze, może on oznaczać zastrzeżenie, iż przekształcenie nie może nastąpić, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich. Po drugie zaś, możliwa jest interpretacja, według której fakt dokonania przekształcenia nie stanowi przeszkody do dochodzenia swych praw przez osoby trzecie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że konsekwencją przepisu art. 3 ust. 3 ustawy jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie może nastąpić wbrew prawu podmiotowemu bezpośredniemu, takiemu jak własność. Wykluczone byłoby pozytywne i skuteczne dla wnioskodawcy lub jego następcy prawnego rozpatrzenie wniosku "dekretowego", w przypadku, gdyby osoba trzecia nabyła własność nieruchomości. Istnienie jednak takiego związku pomiędzy postępowaniem zmierzającym do rozstrzygnięcia wniosku "dekretowego" i wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest od stwierdzenia tożsamości dotyczącej przedmiotu obu postępowań, a zatem stwierdzenia, że wniosek "dekretowy" dotyczy tej samej w całości lub części nieruchomości co wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopiero wtedy uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie "dekretowej". Powołana w skardze kasacyjnej podstawa oparta na zarzucie naruszenia art. 97§1 pkt 4 k.p.a. jest w niniejszej sprawie usprawiedliwiona, gdyż zawieszenie postępowania było przynajmniej przedwczesne. Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia wskazał, że potrzebne jest "oparcie się na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę celem ustalenia ponad wszelką wątpliwość przebieg aktualnych granic przedmiotowej nieruchomości jak również czy i w jakim zakresie stanowi ona część dawnej nieruchomości Hip. [...] oraz Hip. [...], co do której został złożony wniosek dekretowy". Wskazuje to na daleko idące wątpliwości sądu I instancji co do tego, czy wnioski w obu sprawach dotyczą tej samej nieruchomości. Wątpliwości te powinny jednakże zostać rozstrzygnięte przed zawieszeniem postępowania, a nie tak jak przyjął sąd I instancji w jego trakcie. Co więcej analiza akt administracyjnych, a zwłaszcza planu sytuacyjnego z 30 listopada 1937r. (k-[...] i [...] akt adm.) wskazuje na to, że działka oznaczona nr [...] z nier. hip [...] położona była na północ od ulicy Jotejki, podczas gdy działki, których dotyczy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność położone są na południe od tej ulicy. Dostrzec należy równocześnie, że na szkicu (k-[...] akt adm.) inna działka nr [...] z hip. [...]położona jest w sposób wskazujący na to, że obejmuje swą powierzchnią częściowo nieruchomość, której dotyczy wniosek przekształceniowy. Rozpatrujące sprawę organy pominęły także i fakt, że we wniosku dekretowym określono nieruchomość, której wniosek ten dotyczy, posługując się jedynie adresem ul. B.. Dopóki wszelkie wątpliwości dotyczące określenia granic nieruchomości, których dotyczy wniosek "dekretowy" nie zostaną usunięte, dopóty zawieszenie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będzie musiało być uznane za przedwczesne. Tym samym sprawa dotycząca tej kwestii została dostatecznie wyjaśniona co do istoty i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.