I OSK 3014/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 439/13 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 439/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zawiesił postępowanie z wniosku R. W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., przy ulicy N., obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] m2, w prawo własności. Jako podstawę prawną wskazał prze[pis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ przypomniał, że wniosek został złożony w dniu [....] sierpnia 2008 r. w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Prezydent Miasta P. odmówił przekształcenia nieruchomości, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustalił, że przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej m.in. działki nr [...]. Minister zawiesił to postępowanie do czasu dostarczenia przez wnioskodawców prawomocnych postanowień sądu po zmarłej stronie postępowania, względnie aktu poświadczającego dziedziczenie. Prezydent stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich. Ujawnienie się roszczeń osób trzecich przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno zatem skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. W zażaleniu R. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie mają zastosowania, - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie miał on zastosowania, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 12 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Jego zdaniem, z dyspozycji art. 3 ust. 3 ustawy wynika, że wydanie decyzji o przekształceniu nie narusza prawa osób trzecich, a zatem osoby, którym prawa takie przysługują, nie zostaną ich pozbawione. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji o przekształceniu nie stanowi więc przesłanki dla zawieszenia postępowania. Nadto, do czasu stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, orzeczenie to ma charakter decyzji ostatecznej, zaś osobom, na których wniosek postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte, obecnie nie przysługują żadne prawa wobec użytkowanej przez skarżącego nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia, prowadzone przed Ministrem Infrastruktury, nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Nie ma więc zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ podniósł, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się elementy, których łączne wystąpienie warunkuje konieczność zawieszenia postępowania. W pierwszej kolejności, zagadnienie musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego. Po drugie, istotne jest by jego rozstrzygnięcie należało do innego organu lub sądu. Co więcej, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Nadto, musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie wymaga analizy, czy między postępowaniem prowadzonym pod sygn. [...], a postępowaniem przekształceniowym, zachodzi tego rodzaju zależność, która uniemożliwia zakończenie niniejszej sprawy. W ocenie organu, zależność powyższa może zostać wyprowadzona z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gwarantującego poszanowanie praw osób trzecich przy dokonywaniu przekształcenia. Zdaniem Kolegium, przepis ten ma za zadanie chronić, nie tylko ograniczone prawa rzeczowe przysługujące osobom trzecim, ale również chronić prawa tych podmiotów, które niesłusznie zostały pozbawione prawa własności. Organ podzielił pogląd R. Skwarły, według którego, nienaruszalność praw osób trzecich oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. Organ odwoławczy dodał, że ogólnikowo sformułowane zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11 oraz 12 K.p.a. nie przejawiają związku z przedmiotem rozstrzygnięcia tego zagadnienia wpadkowego, uniemożliwiając merytoryczne odniesienie się do nich. R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie mają zastosowania, - art. 8 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania w stanie faktycznym, w którym miał on zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 7 stycznia 1955 r. o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...] toczy się od 2007 r. Stroną tego postępowania jest Miasto P. Fakt, iż toczyło się to postępowanie w sprawie rzekomego zagadnienia wstępnego nie stanowił żadnej przeszkody dla wydawania w 2011 r. przez organy obydwu instancji decyzji merytorycznych o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jako naruszające obowiązujące przepisy. Kwestia zagadnienia wstępnego pojawiła się wiec dopiero aktualnie, gdy Prezydent Miasta P., przy aprobacie organu II instancji szukał kolejnego pretekstu do przedłużenia rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Argumentował, że z dyspozycji art. 3 ust. 3 ustawy przekształceniowej jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie narusza praw osób trzecich, a zatem osoby, którym takie prawa przysługują, nie zostaną ich pozbawione. Wobec powyższego, po pierwsze, ujawnienie się roszczeń przed wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi przesłanki dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po drugie, do czasu stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. o wywłaszczeniu m.in. wskazanych wyżej nieruchomości, orzeczenie to ma charakter decyzji ostatecznej zaś osobom, na wniosek których to nadzwyczajne postępowanie zostało wszczęte, obecnie nie przysługują żadne prawa wobec użytkowanej przez skarżącego nieruchomości. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącego, brak jest zależności między postępowaniem o przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia prowadzone przed Ministrem Infrastruktury nie stanowi więc przeszkody dla wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem skarżącego, zawieszenie postępowania przez organy obu instancji nie tylko stanowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji, w której nie znajduje on zastosowania, ale również narusza zasadę praworządności, równości wobec prawa, szybkości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odnosząc rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że organ administracji zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wywodził, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uzależnia prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przede wszystkim od istnienia prawa użytkowania wieczystego, a także od innych przesłanek związanych jednak z kwestiami podmiotowymi oraz ewentualnie sposobem uzyskania użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości ma bezpośredni związek z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Warunkiem podstawowym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest istnienie prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego, skoro w innym postępowaniu toczącym się przed innym organem oceniana jest prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego, to wynik tego postępowania bez wątpienia ma bezpośredni wpływ na możliwość orzekania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Sąd przypomniał, że przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. Zauważył, że stwierdzenie nieważności orzeczenia, z uwagi na skutek ex tunc sankcji nieważności, oznacza eliminację orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu nieruchomości będzie powrót do stanu, w którym jednostce samorządu terytorialnego nie będzie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe powoduje również uznanie, że jednostce samorządu terytorialnego nigdy nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie do uznania, iż jednostka ta nie mogła skutecznie nią dysponować, a tym bardziej ustanowić na niej prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, zdaniem Sądu, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Nienaruszalność praw osób trzecich oznacza, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ zasadnie zawiesił postępowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., wskazał, że co prawda organ dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, to jednak uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. Wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowiło poprzednio dla organu przeszkody do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Jednak fakt odmiennej oceny powyższej okoliczności nie może sam w sobie przesądzać o wadliwości przyjętego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną złożył R. W., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) i uznanie, że przepis ten może stanowić o istnieniu relacji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., między postępowaniem o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej a postępowaniem w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 2. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – w stanie faktycznym w którym przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinien zostać zastosowany, gdyż skarżone przed WSA w Poznaniu postanowienie SKO w P. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta P. o zawieszeniu przedmiotowego postępowania zostało wydane z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zastosowanie go w stanie faktycznym, w którym nie powinien zostać zastosowany; 3. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a P.p.s.a. – w związku z naruszeniem przez organ II instancji przepisu prawa materialnego art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i zastosowanie go w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – w stanie faktycznym w którym art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a P.p.s.a. powinien zostać zastosowany, gdyż z powodu dokonanej przez SKO w P. błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ten przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym; 4. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i przyjęcie, że naruszenie przez organ II instancji art. 8 K.p.a. nie stanowiło istotnej wady postępowania prowadzonego przed SKO w P. i nie miało wpływu na wynik sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 5. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 2 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez oddalenie skargi – gdy obowiązkiem WSA w Poznaniu było stwierdzenie naruszenia przez z organ II instancji przepisu prawa materialnego z art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz przepisów prawa procesowego z art. 8 i art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. – w stanie faktycznym, w którym przepis z art. 151 P.p.s.a. nie powinien być stosowany wobec spełnienia przesłanek do uchylenia postanowienia wydanego przez SKO w P., określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W związku z powyższym wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] oraz utrzymanego w mocy przez SKO w P. postanowienia Prezydenta Miasta P.; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i zastosowanie go w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stanie faktycznym, w którym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. powinien zostać zastosowany, gdyż z powodu błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ten przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego. Również zasadność zarzutu naruszenia przepisu postępowania, poprzez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zależy od trafności materialnej podstawy kasacji. Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem WSA w Poznaniu było stwierdzenie naruszenia art. 3 ust. 3 oraz przepisów art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przez organ art. 8 K.p.a. nie stanowiło istotnej wady postępowania i nie miało wpływu na wynik sprawy. Na realizację zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa składa się przestrzeganie przepisów prawa przy zachowaniu reguł kultury administrowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 67). Zmienność poglądów organu jest naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. W sytuacji jednak, gdy rozstrzygnięcie organu ma charakter związany, a nie uznaniowy, pierwszeństwo ma konieczność wydania orzeczenia zgodnego z normą o charakterze związanym. Taki jest zaś charakter norm art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew zarzutowi materialnoprawnemu, w sprawie nie doszło do błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Zgodnie z tym przepisem decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Możliwe jest dwojakie rozumienie przytoczonego w art. 3 ust. 3 ustawy zwrotu. Po pierwsze, może on oznaczać zastrzeżenie, iż przekształcenie nie może nastąpić, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich. Po drugie zaś, możliwa jest interpretacja, według której fakt dokonania przekształcenia nie stanowi przeszkody do dochodzenia swych praw przez osoby trzecie (patrz: zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego do uchwały SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294). Mimo niedostatków w sformułowaniu art. 3 ust. 3, w tym np. braku pożądanych słów "o ile" (nie narusza to praw osób trzecich), należy przyjąć, że konsekwencją przepisu art. 3 ust. 3 jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest żądaniem odwrócenia skutków prawnych wywłaszczenia ze skutkiem ex tunc, a więc przywrócenia tytułu własności nieruchomości. Przed przesądzeniem, czy żądanie takie należy do praw, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., przypomnieć warto powszechnie aprobowaną klasyfikację praw podmiotowych. Niezależnie od różnorodności klasyfikacji praw podmiotowych, funkcjonujących w doktrynie prawa cywilnego, niekwestionowane jest odróżnienie praw podmiotowych bezpośrednich i roszczeń (patrz: Aleksander Wolter, Jerzy Ignatowicz, Krzysztof Stefaniuk "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001, s. 132-134). Podział ten przybrał także postać normatywną w art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz.707 ze zm.). W przepisie tym przeciwstawiono prawa rzeczowe oraz prawa osobiste i roszczenia. Nie ulega wątpliwości, że przekształcenie nie może nastąpić wbrew prawu podmiotowemu bezpośredniemu, takiemu jak własność. Przystępując do omówienia wpływu istnienia roszczeń na przekształcenie zauważyć trzeba, że istotna różnica między prawami podmiotowymi bezpośrednimi, a roszczeniami polega na tym, że te pierwsze istnieją niejako z mocy prawa i obowiązują erga omnes niezależnie od aktywności właściciela, roszczenia zaś rodzą u adresatów obowiązek odpowiedniego zachowania się po ich skutecznym zgłoszeniu przez uprawnionego. Uprawnienie do żądania przywrócenia własności wywłaszczonej nieruchomości w drodze stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, niezależnie od aspektu administracyjnoprawnego, ma charakter cywilnoprawny i jest roszczeniem ściśle związanym z osobą, podobnie jak żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. postanowienie SN z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV CZ 141/00, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 52496; Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", LexisNexis 2007, s. 227-228). Zasadność roszczenia jest rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym, o stwierdzenie nieważności aktu wywłaszczeniowego (art. 156-158 K.p.a.). Roszczenie o przywrócenie tytułu własności wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu o przekształcenie prawa osoby trzeciej, jeśli żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji o ,przekształceniu został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podobny pogląd wyrażano w orzecznictwie na tle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) – (patrz: uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, treść [w:] , treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bezpośredni związek postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości powinien zatem być oceniony jako wyczerpujący przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 630/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.