VII SA/Wa 1585/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...] z dnia 3 lutego 2016 r. w sprawie zbadania na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane zgodności sposobu użytkowania działki ew. nr [...] obr. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. [...] wskazali, "(...) wnosimy o poszerzanie zakresu niniejszego postępowania i zbadanie, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy Prawo budowlane, zgodności sposobu użytkowania działki o nr ew. [...] obr. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (...)." Zaznaczył przy tym, że zgodnie z ww. przepisem "Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska." Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy słusznie uznał, że wskazany przez wnioskodawców przedmiot postępowania jakim jest zbadanie zgodności sposobu użytkowania działki ew. nr [...] obr. [...] w Ząbkach nie ma odniesienia do ww. normy Prawa budowlanego. Co prawda zmiana sposobu użytkowania obiektu może mieć wpływ na zmianę zagospodarowania terenu, jednak brak jest normy, która regulowałaby przedmiot żądania strony w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że w przepisach ustawy Prawo budowlane została unormowana kwestia nie zmiany sposobu użytkowania działki, lecz zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Zaznaczył, że organ powiatowy przeprowadził już postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów usytuowanych na sąsiedniej względem przedmiotowej nieruchomości, działce ew. nr [...] obr. [...] i wydał stosowane rozstrzygnięcia. Natomiast działka ew. nr [...] obr. [...] jest działką niezabudowaną więc nie ma możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu na niej się znajdującego, w sytuacji, gdy takowy na niej nie występuje. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy zasadnie wydał na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem ww. przepisu "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61 a § 1 k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu II instancji, w niniejszym postępowaniu doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na to, że wnioskodawcy zażądali wszczęcia postępowania administracyjnego i domagali się wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istnieje podstawa prawna do jej wydania. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżących, organ odwoławczy zaznaczył, że niniejsze postępowanie nie odnosi się do nieruchomości nr ew. [...] z obr. [...] (względem których zostały wydane stosowane rozstrzygnięcia), lecz działki nr ew. [...] obr. [...]. Ponadto pojęcie zamiany sposobu użytkowania nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego na niej się znajdującego, co zostało unormowane przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Nadto, w odniesieniu do zarzutu, iż organ powiatowy dokonał podziału jednej sprawy na cztery postępowania, podkreślił, że podział spraw ze względu na różniący je przedmiot postępowania był przez organ I instancji jak najbardziej zasadny, nie zachodziła bowiem przesłanka, o której mowa w art. 62 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do uznania, że działka ew. nr [...] w obr. [...] jest składnikiem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (składającej się z dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...]) oraz że dz. ew. nr [...] jest obiektem budowlanym. Wskazali, że obie działki, zabudowana działka ew. nr [...] i nr [...] stanowią jedną nierozłączną i funkcjonalnie powiązaną nieruchomość, gdyż instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...] poprowadzone są przez działkę [...]. Nieruchomość ta ma urządzoną wspólną księgą wieczystą Kw Nr [...] i wspólne ogrodzenie od sąsiadujących nieruchomości. Działki te nie są odgrodzone od siebie, a dojazd i zaopatrzenie do budynku gospodarczo-garażowego i do budynku magazynowo-gospodarczego odbywa się wyłącznie poprzez dz. ew. nr [...]. Działka ew. nr [...] jest elementem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], gdyż w oderwaniu od dz. ew. nr [...], działka ew. nr [...] nie byłaby działką budowlaną i nie mogłaby nastąpić jej zabudowa. Zaznaczyli, że na działce dz. ew. nr [...] znajduje się murowany obiekt budowlany o powierzchni zabudowy około 30 m kwadratowych i wysokości około 5 m. Skarżący stwierdzili, że brak jest podstaw do uznania, że działka nr ew. [...] nie jest obiektem budowlanym, gdyż jest jedną z działek wchodzących w skład nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]. Powyższe wywiedli, dokonując interpretacji art. 1 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, zauważyli, że na to, iż działki ew. nr [...] nie można rozpatrywać w oderwaniu od dz. ew. nr [...] wskazuje również Prawo budowlane w art. 4, który stanowi, że "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". [...] podnieśli, że nie znajdują logicznego wytłumaczenia dla podziału sprawy mającej polegać na zbadaniu zgodności użytkowania nieruchomości składającej się działek [...] i [...] obr. [...] (wraz ze wszystkimi obiektami znajdującymi się na niej) z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zainicjowanych jednym wnioskiem - na cztery sprawy: dotyczącej sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. ew. nr [...] i [...], dotyczącej sposobu użytkowania budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul [...] na dz. ew. [...] i [...], w sprawie utwardzenia działek ew. nr [...] i [...], w sprawie zbadania na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane zgodności sposobu użytkowania działki ew. nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].12.2003 r. Skarżący wnieśli także o zbadanie zgodności sposobu użytkowania nieruchomości złożonej z dz. ew. nr [...] i [...] obr [...] w [...] zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SAB/Wa 82/14, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także o wydanie decyzji (postanowienia) w tym przedmiocie w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia, oraz o uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie stosując się do wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/14, zobowiązującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku dotyczącego zbadania zgodności sposobu użytkowania nieruchomości przy ulicy [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12, W. Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4(37)/2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Zatem przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy rozstrzygając sprawę w drodze postanowienia, wykazały spełnienie przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny", warunkującej zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania - brak w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Przepis powyższy wyznacza zakres przedmiotowy rozstrzygania przez organy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawach regulowanych przepisami powołanej ustawy Prawo budowlane załatwianych w formie decyzji administracyjnej. [...] wystąpili do organu powiatowego o zbadanie zgodności sposobu użytkowania działki o nr ew. [...] obr. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Przedmiot sprawy określili zatem jednoznacznie. Żądanie swoje strona oparła na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Wskazać należy, że przepis art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie o jakim mowa we wniosku skarżących z dnia 3 lutego 2016 r. Niezależnie od tego, że przepis ten nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego to podkreślić także należy, iż nie może on stanowić odrębnej sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Zagadnienie zgodności użytkowania danej działki z planem zagospodarowania przestrzennego wykracza poza zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego i jako takie nie może stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1929/99). W ocenie Sądu, słusznie wskazał organ, że w przepisach ustawy Prawo budowlane została unormowana kwestia nie zmiany sposobu użytkowania działki, lecz zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Zatem postępowanie administracyjne może się jedynie toczyć w stosunku do obiektu budowlanego. Jak wskazał zaś organ odwoławczy, działka o nr ew. [...] obr. [...] jest działką niezabudowaną, więc nie ma możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu na niej się znajdującego, w sytuacji gdy takowy na niej nie występuje. Wprawdzie skarżący w skardze podają, że na działce nr ew. [...] znajduje się murowany obiekt budowlany o powierzchni zabudowy ok. 30 m2 i wysokości ok 5 m, jednakże stwierdzić należy, iż ich wniosek z dnia 3 lutego 2016 r. był jasny w swojej treści, obejmował zbadanie zgodności sposobu użytkowania działki o nr ew. [...] obr. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż rolą organu administracji, nie jest odgadywanie intencji strony występującej z wnioskiem. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że działka o nr ew. [...] jest obiektem budowlanym, bowiem przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Działka sama w sobie nie może stanowić obiektu budowlanego, lecz to co się na niej znajduje (budynek mieszkalny, gospodarczy, utwardzenie terenu). Zaznaczyć należy na marginesie, na co wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, iż organ powiatowy prowadził już postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów usytuowanych na sąsiedniej względem przedmiotowej nieruchomości, działce ew. nr [...] obr. [...] i wydał stosowane rozstrzygnięcia. Słusznie zresztą rozdzielając z uwagi na przedmiot spraw, na odrębne postępowania, jako że stosownie do art. 62 k.p.a., nie mogły być objęte jednym postępowaniem. W ocenie Sądu, kwestii podnoszone w skardze, w szczególności wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/14, wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, którego zakres uwarunkowany został wnioskiem strony skarżącej – zbadanie zgodności sposobu użytkowania działki nr ew. [...] z planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.