II SA/Go 134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2016 r. , nr XXVII/144/16 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy" stwierdza nieważność § 3 ust. 4, § 4 i § 14 zaskarżonej uchwały. 1. Rada Miejska w dniu 30 marca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXVII/144/16 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy". Jako podstawy prawne uchwały organ stanowiący wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: powoływanej jako u.o.z.). 2. Uchwałę - w części obejmującej § 3 ust. 4, § 4 oraz § 14 zaskarżył Prokurator Rejonowy zarzucając: - istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. poprzez powtórzenie w § 4 Programu treści tego przepisu ustawowego, - istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zamieszczenie w § 3 ust 4 i § 14 Programu zapisów dotyczących edukacji mieszkańców, podczas gdy z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. nie wynika takie upoważnienie dla rady gminy. Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) – po sprecyzowaniu stanowiska pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. - o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3 ust. 4, § 4 oraz § 14 uchwały. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo wywodził, iż zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Wskazywał, iż w § 4 Rada Miejska powieliła treść przepisu ustawowego tj. art. 11a ust. 2 u.o.z, co pozostaje niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wyjście poza delegację ustawową. Natomiast w odniesieniu do regulacji § 3 ust. 4 i 14 uchwały Rada bez podstawy prawnej zawarła w niej regulacje dotyczące edukacji społeczeństwa wychodząc poza wynikający z art. 11a ust. 2 u.o.z zamknięty katalog zadań, które Program powinien regulować. 3. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za zasadne. Wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż stosownie do przepisu art. 11a ust. 1 u.o.z. do 31 marca Rada podejmie nową uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami, w której projekcie wszystkie zarzuty skarżącego zostały uwzględnione. Z chwilą podjęcia nowej zaskarżona uchwała zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego. 4. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. 5. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej pozostawała uchwała Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie, dotycząca 2016 roku. W pierwszej kolejności podzielić należało stanowisko Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko wyrażone zostało w wyrokach NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15; z 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 oraz wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r. i w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15). Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie akceptuje odmiennego stanowiska zaprezentowanego np. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Bd 887/13 i WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16). 6. Przepis 11a ust. 1 u.o.z obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wymienione w tej regulacji elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie . Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych ( vide: wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W omawianym aspekcie powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała narusza bowiem prawo w sposób istotny i jako taka pozostaje nieważna Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą ( vide: wyroki NSA z 14 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., sygn. II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). 7. Zaskarżona uchwała, kontrolowana w przedstawionym powyżej aspekcie, wykazała zasadność zarzutów skargi. Zasadnie Prokurator zarzucił, iż § 4 uchwały powiela treść art. 11a ust. 2 ustawy u.o.z. ,Dodać przy tym należy, że powtórzeniom tym towarzyszy też - nieznaczna - modyfikacja treści przepisów ustawy ( vide: pkt 2, 4, 7 ust. 2 art. 11a u.o.z i pkt 2, 4, 7 § 4 zaskarżonej uchwały). Trafnie też skarżący wskazał, iż ujęcie w § 3 ust. 4 oraz w § 14 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie. 8. Odnosząc się zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na planowane podjęcie nowej, wolnej od dostrzeżonych wad, uchwały na rok 2017 w przedmiocie określenia programu ochrony zwierząt, stwierdzić należy, że nie mógł być on uwzględniony. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały przez jej uchylenie w wyniku uchwalenia nowej lub w wyniku upływu czasu jej obowiązywania rodzi bowiem inny skutek niż stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności ma bowiem skutek "wsteczny". Prawomocne orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały (jej części) eliminuje uchwałę z obrotu prawnego od dnia jej podjęcia, powoduje zatem sytuację taką jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Tak więc postępowanie sądowe w omawianym przypadku nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.