II OSK 3005/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1019/16 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1019/16 oddalił skargę K. D. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę linii kolejowej na odcinku [...] a [...] - [...] - [...] ([...]) - stacja [...] w km 20,200 - 24,450 linii kolejowej nr [...] oraz budowanego odcinka linii kolejowej nr [...] - odcinek [...] w ramach projektu [...] "[...]". Skarżący, jako właściciel i współwłaściciel położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji działek nr [...] i [...], wniósł od tej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednak powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał ją w mocy w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie odcinka inwestycji "[...]". W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany w analizowanym zakresie odpowiadał wymogom określonym prawem, w szczególności art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) i powinien być zatwierdzony na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy. Nie zgodził się też z zarzutem podnoszącym pozbawienie działek skarżącego dostępu do drogi publicznej, wskazując m.in. na służebności przechodu i przejazdu ustanowione decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty, m.in. co do tego, że planowana inwestycja oraz ukształtowana służebność dla jego działek pozbawia działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zarówno co do ziszczenia się warunków wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, jak i odnośnie do zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, oraz zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie powodują odebrania dostępu do drogi publicznej działce nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozwinięciu tego zarzutu pełnomocnik zanegował niektóre argumenty przywołane przez Sąd pierwszej instancji na rzecz poglądu, że działkom skarżącego ten dostęp zapewniono. Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie zastosował tego pierwszego przepisu i oddalił skargę na podstawie drugiego z nich, mimo naruszenia: - art. 35 ust. pkt 2 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez niedostateczne sprawdzenie przez organ odwoławczy zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy i pominięcie, że projekt odbiera działce o nr [...] dostęp do drogi publicznej; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie zebrania i całościowej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej; - art. 7 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, wbrew zasadzie obiektywizmu oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ albo stwierdzenie, że decyzja ta narusza art. 9 lit. a i c ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 710, ze zm.), a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. [...] S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie. Powołały się na księgi wieczyste nr [...] oraz [...] i podniosły, że skarżący utracił legitymację skargową w wyniku zbycia tytułu prawnego do działek nr [...] i [...]. W konsekwencji skarżący nie ma praw do tych nieruchomości, w związku z którymi stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy przysługiwał mu status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co wyklucza merytoryczne rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarżący zbył nieruchomości na rzecz M. i M. P. na podstawie umów z dnia [...] października 2016 r. (działka nr [...]) oraz z dnia [...] lutego 2017 r. (działka nr [...]). Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał skargę kasacyjną, podkreślając, że zbycie nieruchomości w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie pozbawiło go legitymacji skargowej. Jego zdaniem interesu prawnego skarżącego należy upatrywać w możliwości realizacji roszczenia cywilnoprawnego w razie uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, przy czym nie stanowi to wyniku bezzasadności jej zarzutów, do których nie można się odnieść, ale braku legitymacji procesowej po stronie skarżącego, uprawniającej go do domagania się kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Rozwijając tę myśl w pierwszej kolejności przywołać wypada stanowisko wypowiedziane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005 nr 4, poz. 62), w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, jak tego wymaga art. 173 § 2 P.p.s.a., ponieważ jest to jedna z przesłanek dopuszczalności wspomnianego środka zaskarżenia. W uchwale zastrzeżono jednak zarazem, że negatywny rezultat tej weryfikacji może doprowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, iż została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tego rodzaju sytuacja nie zachodzi wszelako w sytuacji, gdy skargę tę wniósł podmiot który, tak jak skarżący w niniejszej sprawie, był traktowany jako strona w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, gdyż pojęcie strony jest kategorią prawa materialnego, wiążącą się z koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy, mogącego prowadzić tylko do oddalenia skargi kasacyjnej. Ustalenie interesu prawnego, w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawniającego do wniesienia skargi, czyli do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, polega na stwierdzeniu związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu a normą prawa materialnego, sprawiającego, że w sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego stronami są m.in. właściciele, sąsiednich nieruchomości, tj. takich, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, LEX nr 2473467). Podmioty te zostały w art. 28 ust. 2 ustawy wprost uznane za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji utrata wynikających z prawa przysługującego do nieruchomości uprawnień o charakterze materialnoprawnym pociąga za sobą wygaśnięcie legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., czyli prawa żądania oceny zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym również prawa do żądania dokonania kontroli instancyjnej w tym postępowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 260/14, LEX nr 1987158). Odnosząc te spostrzeżenia do niniejszej sprawy, zauważyć wypada, że skarżący wraz ze zbyciem nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania kwestionowanej przez niego inwestycji drogowej utracił legitymację procesową, jaka przysługiwała mu w niej jako właścicielowi i współwłaścicielowi tych nieruchomości. Z tą chwilą zaskarżona decyzja stała się neutralna dla jego sytuacji prawnej. Decyzja ta nie rozstrzygała wszak o jego prawach i obowiązkach w tym sensie, że nie był on jej głównym adresatem w przeciwieństwie do inwestora, który złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w jakim ją wydano. Wpływała ona na sytuację prawną skarżącego jedynie w zakresie jego prawa własności, kształtując sferę jego uprawnień właścicielskich i determinując sposób wykonywania tego prawa, m.in. poprzez modyfikację reguł dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Z tego faktu skarżący wywiódł interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi, który jednak odpadł wraz ze zbyciem nieruchomości. Niepodobna zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że ta utrata praw do nieruchomości nie pociągnęło za sobą takiego skutku, upatrującym źródeł jego interesu prawnego w możliwości wystąpienia przez niego z jakimiś bliżej nieokreślonymi roszczeniami cywilnoprawnymi łączącymi się z tą decyzją. W świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. celem kontroli sądowadministracyjnej nie jest bowiem swoiste dostarczenie argumentów, jakie można byłoby przywołać w postępowaniu cywilnym, lecz ochrona praw strony, które skarżący w sprawie zbył. Zbycie to nastąpiło przy tym po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji, toteż Sąd ten z uwagi na interes prawny, jakim skarżący mógł się wówczas wykazać, słusznie uznał go za stronę postępowania i przyjął tę skargę do rozpoznania, nadając jej dalszy bieg. Skarżącemu doręczono jednocześnie wyrok oddalający skargę. Okoliczności te uzasadniają uprawnienie procesowe skarżącego do złożenia skargi kasacyjnej od tego wyroku, przemawiając na rzecz jej dopuszczalności oraz jej rozpoznania, które wszelako z omówionych wyżej powodów musi ograniczyć się tylko do merytorycznej weryfikacji tego uprawnienia, polegającej na zbadaniu legitymacji skargowej (interesu prawnego) skarżącego w chwili wniesienia skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje wszak, że skarżący zbył nieruchomość przed wniesieniem skargi kasacyjnej, co tym samym wyklucza rozpoznanie zarzutów kasacyjnych, ponieważ brak legitymacji procesowej jest równoznaczny w skutkach z uznaniem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt OSK 216/04, LEX nr 146728 oraz z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 294/16, LEX nr 2324248). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.