IV SA/Wa 309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P., M. P. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1977 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz W. i J. P. w wysokości [...] zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość położoną w L. oznaczoną jako działki ew. nr [...] o łącznej pow. [...] ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Zarządzeniem Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1975 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L. ustalono, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 1961 r.", na własność Państwa przechodzi należąca do W. i J. P. wyżej wskazana nieruchomość. Decyzją z [...] października 1977 r. Naczelnik Gminy [...] przyznał odszkodowanie dla W. i J. P. za przejętą nieruchomość w wysokości [...] zł. Pismem z [...] lipca 2015 r. J. P., M. P. i J. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zwanej dalej "decyzją z 1977 r." z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły osoby żądające stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r., załączając kopię decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. o zmianie na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) za zgodą stron punktu 1 decyzji z 1977 r. w ten sposób, że przyznano W. i J. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz za przeprowadzony w roku 1975 pomiar nieruchomości przez W. P. W odwołaniu podniesiono zastrzeżenia do decyzji z 1980 r. (brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji z 1977 r., brak podstaw do dokonania rozliczenia za pomiar w decyzji odszkodowawczej, brak szacunku biegłego dotyczącego kosztu pomiaru). Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ rozpatruje sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Nie rozpatruje jej co do istoty, ale jedynie ustala, czy orzeczenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka nie może ona być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadzące do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Przedmiotową nieruchomość objęto zarządzeniem Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1975 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. Mimo, że nie odnaleziono go, nie wskazuje to na jego nieistnienie w sytuacji, gdy inny dokument (tu: decyzja z 1977 r.) potwierdza jego istnienie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.", z uwzględnieniem przepisów ustawy z 1961 r. Art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Przepisy ustawy z 1961 r. ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, zawartych w ustawie z 1958 r. Wbrew twierdzeniom Wnioskodawców przed wydaniem decyzji z 1977 r. organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1961 r., a obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu naliczenia odszkodowania. Przepisy ustawy z 1961 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania miały zastosowanie przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, tj. ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 "Odszkodowanie", natomiast obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikał z rozdziału 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie są podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia, czy organ ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywana była w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192), zwanej dalej "ustawą z 1972 r.", która zawierała podobne rozwiązania prawne, co ustawa z 1961 r. W orzecznictwie uznano, że na gruncie ustawy z 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 r. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, miał zastosowanie art. 82 § 1 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, nie przewidujący obligatoryjnej rozprawy. Wysokość odszkodowania została ustalona przez biegłego z listy wojewody (na co wskazuje decyzja z 1977 r.). Nie odnaleziono sporządzonego przez niego operatu, ale wycena polegała na przemnożeniu stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Nie dokonywano jej więc na podstawie cen rynkowych, ale były to sztywne stawki. Powyższe przesądza, że wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo (strony nie wniosły odwołania od decyzji z 1977 r.). Brak podstaw do stwierdzenia, aby decyzja z 1977 r. wypełniała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. wnieśli J. P., M. P. i J. P. zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie zobowiązywał organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy z 1958 r., lecz jedynie jej rozdziału 2 ("Odszkodowanie"), gdyż rozdział 2 ustawy zawiera jedynie zasady obliczania wysokości odszkodowania, natomiast dopiero w rozdziale 3 zawarto zasady ustalania i wypłacania odszkodowania (np. formę oceny wartości nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, zasady doręczania decyzji); zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" nie wyłącza stosowania ustawy z 1958 r., a jedynie je uzupełnia; - art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy dołączonej do odwołania kopii decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. (Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu); postępowanie nieważnościowe powinno dotyczyć także tej decyzji, gdyż pozostaje ona w bezpośredniej zależności z decyzją z 1977 r. z uwagi na dokonaną przez nią zmianę jedynie pkt 1 decyzji z 1977 r. w zakresie wysokości odszkodowania (wyższe o koszt pomiaru nieruchomości), zaś pkt 2 decyzji z 1977 r. pozostał w mocy w niezmienionej treści; zmiana ta nie została dokonana za zgodą stron (art. 136 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu), a decyzja z 1980 r. nie zawiera pouczenia; organy nie wiedziały o wydaniu decyzji z 1980 r., stąd zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący zarzucił również, że Minister błędnie nie rozróżnia przepisów ustawy z 1961 r. i ustawy z 1972 r., ponieważ pierwsza z nich wskazywała, że odszkodowanie ustala się i wypłaca na podstawie ustawy z 1958 r. (art. 9 ust. 1), a druga - że jedynie wypłaca na podstawie tej ustawy (art. 5 ust. 2). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie (k. 26) Sąd dopuścił dowód z kopii decyzji z 1980 r. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Minister trafnie przywołał uwarunkowania sprawy - przesłanki orzekania w przedmiocie nieważności oraz regulacje dotyczące ustalania odszkodowania za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości, mogące mieć istotne znaczenie w sprawie. Organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd ją podziela. Minister przyjął, że w celu ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. nie stosowano przepisów rozdziału 3 ustawy z 1958 r., dotyczących m. in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, przeprowadzeniu rozprawy, sporządzenia opinii biegłego i wysłuchanie jej na rozprawie. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na próbie wykazania, że powyższe czynności były konieczne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że powyższe czynności (określone w rozdziale 3 ustawy z 1958 r.) nie mają zasadniczego znaczenia w sprawie. Innymi słowy, nawet gdyby ich nie dokonano, to i tak nie można byłoby uznać, że decyzja z 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z aprobowanym przez Sąd w niniejszym składzie orzecznictwem (wyrok SN o sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36; wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia przepisu prawa, 2) jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa, 3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazali ani Sąd z urzędu nie dostrzegł, aby ewentualny brak dokonania czynności, o których mowa w rozdziale 3 ustawy z 1958 r., spowodował skutki wskazane w pkt 3. Po pierwsze, brak przedmiotowych czynności nie pozostaje w związku z materialną zasadnością przejęcia nieruchomości, ponieważ kwestionowaną decyzją z 1977 r. nie przejęto własności przedmiotowej nieruchomości, lecz jedynie ustalono z tego tytułu odszkodowanie. Po drugie, i co bardzo istotne - ich brak nie mógł mieć także wpływu na wysokość odszkodowania, do którego otrzymania byłby uprawniony właściciel nieruchomości. Nawet bowiem w przypadku nieprzeprowadzenia tych czynności, w szczególności niesporządzenia opinii biegłego i braku rozprawy, odszkodowanie za grunty rolne - stosownie do art. 8 ust. 1 zawartym w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. - ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie za tego rodzaju grunty było ustalane w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Słusznie więc zauważył organ, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Przepisy określały więc wysokość odszkodowania za 1 m² gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości. Niezależnie więc od tego, czy dokonano czynności z rozdziału 3 ustawy z 1958 r., przedmiotowa nieruchomość uprzednio została przejęta (zachodziły przesłanki materialne do jej przejęcia), a odszkodowanie, które mogłoby być za nią uzyskane, nie byłoby ustalane w odniesieniu do rynkowej wartości nieruchomości (jak to jest, co do zasady, obecnie), lecz jej wartości obliczonej zgodnie z wyżej wskazanymi, sztywnymi wskaźnikami. Przy tym - jak już wspomniano - odszkodowanie, jakie mogła uzyskać strona, gdyby w istocie dokonano czynności z rozdziału 3 ustawy z 1958 r., odpowiadałoby wysokości odszkodowania ustalonego kwestionowaną decyzją z 1977 r. Wobec niezachowania dokumentów odzwierciedlających dokonane szacunki, nie sposób po upływie tak znacznego okresu czasu uznać, że doszło w tym zakresie do oczywistych naruszeń prawa. Nie pozwala o tym wnosić w szczególności okoliczność, że osoby ówcześnie zainteresowane w sprawie (byli właściciele) nie kwestionowali orzeczenia (nie wnieśli odwołania), w tym - wysokości przyznanego odszkodowania. Nie sposób wobec tego przyjąć a priori, że ówczesny szacunek był wadliwy. W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest powołanie się przez organ na przepisy ustawy z 1972 r., przewidującej jedynie wypłatę odszkodowania w trybie ustawy z 1958 r., w kontekście uregulowania ustawy z 1961 r., zgodnie z którą nie tylko wypłata, ale i ustalenie odszkodowania następuje na podstawie ustawy z 1958 r., ponieważ - jak już wyżej wskazano - nawet jeżeli uznać, że przepisy rozdziału 3 ustawy z 1958 r. (przewidujące konieczność zawiadomienia stron, sporządzenia opinii biegłego i przeprowadzenia rozprawy) miały zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją z 1977 r. i czynności te rzeczywiście nie zostały dokonane, to i tak wysokość odszkodowania zostałaby ustalona na tożsamym poziomie, stąd ewentualne niedokonanie tych czynności nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, wskazał m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przenosząc rozważania zawarte w powyższym wyroku ma uwarunkowania niniejszej sprawy należy wskazać, że od wydania kwestionowanej decyzji z 1977 r. nastąpił znaczny upływ czasu (około 40 lat). Podmiotem, który nabył prawo na podstawie decyzji z 1977 r. nie jest wyłącznie były właściciel bądź spadkobierca byłego właściciela (prawo do odszkodowania). Jest nim również Skarb Państwa, a nabyte przez niego prawo polega na ustaleniu konkretnej, ale nie większej niż określonej w decyzji z 1977 r., wysokości odszkodowania. Podmiot ten (Skarb Państwa) ma się zatem prawo spodziewać, że spadkobierca byłego właściciela nie będzie się od niego domagać zapłaty odszkodowania w większej wysokości. Uchybienie (o ile do niego doszło) w niezastosowaniu reguł wynikających z rozdziału 3 ustawy z 1958 r. nie skutkowało brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami. Nie można też uznać, aby pociągało skutki społeczne czy ekonomiczne, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Instytucja stwierdzenia nieważności nie może stanowić instrumentu, który obecnie, po wielu latach, różnicowałby sytuacje osób ówcześnie wywłaszczonych, gdy odszkodowania, co do zasady, nie odpowiadały wartości rynkowej nieruchomości. O ile określone uchybienia byłyby kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w takich przypadkach określone osoby mogłyby uzyskać pełne odszkodowanie, rekompensujące w pełni uszczerbek powstały w następstwie przejęcia nieruchomości. Natomiast osoby, w przypadku których do uchybień nie doszło, musiałyby zadowolić się ówcześnie uzyskanym, jedynie częściowym odszkodowaniem, pomimo okoliczności, że - z punktu widzenia dopuszczalności wyzbycia z własności (w kontekście celu przejęcia nieruchomości) - przypadki tych osób byłyby analogiczne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji z 1980 r. należy wskazać, co następuje. Kopię powyższej decyzji załączono do odwołania, stąd Minister winien odnieść się do zarzutów odwołania dotyczących decyzji z 1980 r., w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych wobec decyzji z 1977 r. Brak ten nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ma wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Zmiana decyzji z 1977 r. spowodowała jedynie bowiem dodatkowe ustalenie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości świadczenia w wysokości [...] zł za jej pomiar. Powyższe przesądza, że nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów, a organ - odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. - nie naruszył prawa. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).