II OSK 2141/17

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1486/16 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1486/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. S. L.-G. (dalej inwestor albo skarżąca) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej ZWINB) z dnia 28 października 2016 r., nr WOA.7721.10.2015.IW wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydano w następujących realiach stanu faktycznego i prawnego: W dniu 11 lutego 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) wpłynęło pismo L. R. (dalej wnioskodawca) z pytaniem dotyczącym legalności wybudowanej i użytkowanej przez skarżącą inwestycji na działce nr [...] obręb [...] P., polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw, a także przeprowadzenia przez jego działkę nr [...] bez jego zgody, kabla energetycznego oraz umieszczenia na działce nr [...] dystrybutorów paliwa w odległości około 7 metrów od placu zabaw jego dzieci. W związku z tym pismem PINB podjął działania kontrolne, których finalnym efektem było wydanie decyzji z 13 maja 2016 r., nr PINB.JW.7141-3/21/14-2016, nakazującej inwestorowi na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), rozbiórkę dystrybutora gazu ciekłego propan butan o nr fabrycznym 2846 oraz dystrybutora oleju napędowego i benzyny bezołowiowej o nr fabrycznym 8778-100226, zainstalowanych na działce o nr ewid. [...] oraz instalacji podziemnych zasilających powyższe dystrybutory, na terenie działki nr [...] oraz [...] w P. W odwołaniu od decyzji inwestor zarzuciła PINB błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także uchybienie art. 48 ust. 1 pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie oraz obrazę art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie. Wskazała też, że zbiorniki gazu, które obecnie stanowią jej własność, nabyła na podstawie umowy zawartej z G. R. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 pr.bud., ZWINB utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 maja 2016 r. W ocenie ZWINB, wybudowanie przy istniejącej stacji paliw nowych dystrybutorów paliw - odmierzacza gazu ciekłego oraz 4 odmierzaczy paliw ciekłych - oleju napędowego i benzyny bezołowiowej, na wspólnej wysepce, (co obrazuje dokumentacja fotograficzna), wraz z zasilającą je instalacją podziemną, należało potraktować jako rozbudowę stacji. Dystrybutory paliwa stanowią wolno stojące urządzenia techniczne związane ze zbiornikami paliwa, zatem są urządzeniami budowlanymi. Urządzenia budowlane w określonym stanie faktycznym mogą stanowić odrębne obiekty budowlane (budowle). Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Samowolnie wykonane roboty budowlane w tym zakresie nie są, w świetle art. 3 pkt 7a i pkt 8 pr.bud., ani przebudową (gdyż zwiększono powierzchnię zabudowy stacji), ani remontem. W świetle przepisów art. 28 oraz art. 29 - 30 pr.bud. wykonanie tych robót, związanych z budową dystrybutorów paliw wraz z instalacją podziemną (rozbudowa stacji), powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg ten wynika również z art. 29 ust. 3 pr.bud., albowiem rozbudowa stacji paliw jest przedsięwzięciem, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca nie posiadała zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na rozbudowę stacji. PINB postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2016 r., określonych dokumentów, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązana nie wykonała czynności nałożonych ww. postanowieniem, wobec czego PINB, decyzją z dnia 13 maja 2016 r., nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy stacji. Inwestor zaskarżyła decyzję z dnia 28 października 2016 r. do WSA zarzucając jej: 1. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym uznaniem, że skarżąca dokonała rozbudowy stacji i posadowiła dystrybutory gazu bez wymaganego zezwolenia; 2. naruszenie, art. 24 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie i nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej; 3. naruszenie art. 48 ust. 1 pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie; 4. naruszenie art. 29 ust.2 pkt 1 pr.bud. przez niezastosowanie; 5. naruszenie art. 3 pkt 8 pr.bud. przez niezastosowanie; 6. naruszenie art. 3 pkt 6 pr.bud. przez zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. O oddalenie skargi wniósł także wnioskodawca, który zgłosił organom fakt popełnienia przez skarżącą samowoli budowlanej. Koncentrując uwagę na ustaleniach faktycznych sprawy WSA podkreślił, że z analizy akt postępowania, w szczególności znajdującego się w nich aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. – stanowiącego umowę sprzedaży i ustanowienia hipoteki oraz służebności gruntowej wynika, że na mocy tej umowy wnioskodawca sprzedał skarżącej prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o obszarze 0,0322 ha wraz z prawem własności zabudowań posadowionych na tej działce (położonej przy ul. S. w P.). Nie była to zatem funkcjonująca stacja paliw. Nie wymieniono w niej też żadnych urządzeń, takich jak dystrybutory paliw. Ponadto, w dniu 18 października 2013 r. strony zawarły umowę dzierżawy gruntu, tj. części działki nr [...] o pow. 33 m2, należącego do wnioskodawcy, który - zgodnie z § 4 pkt 1 umowy - ma służyć skarżącej jako teren pod dystrybutor gazu oraz zbiorniki gazowe w ilości 2 sztuk o pojemności 48050 l. Zgodnie z § 4 pkt 2 tej umowy – najemca, tj. skarżąca – była zobowiązana do uzyskania wszystkich wymaganych i koniecznych pozwoleń oraz decyzji dla wykonania niezbędnych przyłączy i instalacji. Powyższe zapisy potwierdzają ustalenia organów obu instancji i twierdzenia wnioskodawcy, że w pewnym okresie, po zakupie działki nr [...], skarżąca korzystała z dystrybutora gazu na działce nr [...], co z kolei wskazuje, że dystrybutora tego nie było na należącej do niej działce nr [...], który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Stwierdzony w toku kontroli stan usytuowania tego dystrybutora na działce nr [...] wskazuje zatem na trafność ustalenia organu nadzoru budowlanego odnośnie jego samowolnego posadowienia, bez uzyskania koniecznego w takiej sytuacji pozwolenia na budowę. Zawarta w skardze argumentacja, podważająca to ustalenie, nie jest zatem wiarygodna i ma charakter spekulatywny, a nie rzeczowy. W ocenie WSA, dokonane w toku tej kontroli ustalenia potwierdzają, że jeszcze przed nabyciem nieruchomości skarżąca prowadziła sprzedaż gazu przy ul. S., ale na tej jej części, która obecnie stanowi działkę nr [...]1, o czym świadczy też m.in. świadectwo legalizacji ponownej odmierzacza z dnia 11 stycznia 2013 r. Akt notarialny przedwstępnej umowy sprzedaży tej nieruchomości z dnia 28 grudnia 2012 r., w § 7 zawiera zapis, że na działce nr [...] (tj. należącej do wnioskodawcy) ustanowiono na rzecz skarżącej nieodpłatną służebność drogową (drogę konieczną), polegającą na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez tę działkę, którą zaznaczono na dołączonej do pisma mapce, na której znajduje się również napis: "wykonał dn. 20.12.2012" i pieczęć z podpisem "geodeta uprawniony P.R.". Na mapce zaznaczony jest dystrybutor gazu na działce nr [...]; brak jest natomiast takiego dystrybutora gazu na należącej do skarżącej działce nr [...]. W ocenie WSA, ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji są prawidłowe i trafnie opisują stan faktyczny sprawy, będący podstawą zastosowanych przez organ przepisów art. 48 ust.1 w zw. z ust. 4 pr.bud. Samowola budowlana dokonana przez skarżącą znajduje też potwierdzenie we wspomnianym wyżej dokumencie sporządzonym na zgodne zlecenie skarżącej i wnioskodawcy, tj. załącznika do umowy przedwstępnej sprzedaży z 28 grudnia 2012 r. w postaci mapy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę P. R. dnia 20 grudnia 2012 r. Dokument ten potwierdza, że dystrybutory objęte tym postępowaniem w grudniu 2012 r. nie istniały. Istniał natomiast w innym miejscu dystrybutor na gaz przy budynku wnioskodawcy, objęty z kolei umową dzierżawy z 18 grudnia 2013 r., z którego korzystała skarżąca, przed dniem nabycia działki nr [...], tj. 25 kwietnia 2013 r. Tak samo ze znajdującego się w aktach postępowania pisma PPK P. z 8 września 2016 r. wynika, że w okresie listopad-grudzień 2013 r. firma ta wykonywała na działce [...] cokoły pod dystrybutor, podjazd i chodnik (wcześniej w miejscu dystrybutorów był trawnik). Dokonana przez organy analiza okoliczności związanych z przedmiotem postępowania, tj. samowolnego wykonania przez skarżącą rozbudowy stacji paliw przez zainstalowanie dystrybutorów tych paliw oraz związanych z tym instalacji podziemnych jest zatem prawidłowa. W żadnym wypadku nie można w tym przypadku mówić o remoncie zużytych urządzeń. Zebrany w sprawie, a przytoczony wyżej materiał dowodowy potwierdza zatem ustalenie organu, że objęte nakazem rozbiórki dystrybutory paliw stanowią dokonaną przez skarżącą, bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowę stacji paliw, a nie remont polegający na wymianie "starych", co uzasadniało zastosowanie wobec tych działań przez organy nadzoru budowlanego rygorów wskazanych w art. 48 pr.bud. Należy też podkreślić, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tego przepisu, tj. nieprzedłożenie przez stronę żądanych przez organ dokumentów, w oparciu o które organ miałby podstawę do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organ umożliwił skarżącej legalizację popełnionej samowoli, jednakże nie wykonała ona żadnego z nałożonych obowiązków. Niewykonanie tych obowiązków stanowi przewidzianą w art. 48 ust. 4 przesłankę do zastosowania art. 48 ust. 1 pr.bud., tj. nakazu rozbiórki. Zawarty w zaskarżonej decyzji nakaz stanowi zatem bezpośrednią konsekwencję zignorowania przez skarżącą nałożonego obowiązku. W skardze kasacyjnej M. L.-G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z dnia 20 kwietnia 2017 r. w całości, powołując się na art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów art. 3 pkt 8 pr.bud. przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że wymiana zużytego urządzenia na nowe nie jest remontem, tylko inną czynnością polegającą na rozbudowie stacji paliw; 2) obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite zaniechanie wyjaśnienia, ile dystrybutorów paliwa było usytuowanych na terenie stacji paliw przy ul. S. w P. przed jej sprzedażą skarżącej, a nadto przez dokonanie ustaleń przez Sąd, że zdjęcie z czerwca 2012 r. wydrukowane z portalu Google street view stanowi dowód na nieistnienie dystrybutorów w kwietniu 2013 r., jak też, że data legalizacji odmierzaczy paliwa wskazuje na to, że odmierzacze te posadowiła skarżąca w ramach rozbudowy stacji; skarżąca kwestionuje także jako bezpodstawne ustalenia Sądu, że skarżąca nie nabyła funkcjonującej stacji paliw, a jedynie nieruchomość w postaci działki nr [...], jak też, że mapa sporządzona przez geodetę P. R. w dniu 20 grudnia 2012 r. i lokalizująca dystrybutor gazu na działce nr [...] jest mapą odzwierciedlającą rzeczywisty stan posadowienia dystrybutorów, jak też, że wykonanie w okresie listopad-grudzień 2013 r. cokołów pod dystrybutor, podjazdu i chodnika, świadczy o rozbudowie przez skarżącą stacji; 3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia utrzymującego decyzję ZWINB, pomimo że została wydana z niezgodnie ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu ze świadectwa legalizacji ponownej z dnia 11 stycznia 2013 r., dotyczącego odmierzacza gazu ciekłego propan-butan, usytuowanego na stacji paliw Faraon (skarżącej) przy ul. S. w P., na okoliczność że w dniu 11 stycznia 2013 r. na terenie stacji paliw – działce nr [...], był usytuowany odmierzacz gazu ciekłego, a nadto uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od WSA kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. uczestnik postępowania L. R. wniósł o oddalenie skargi, formułując dodatkowo wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w piśmie dokumentów na okoliczność nielojalnego i nieuczciwego postępowania skarżącej, dokonywania przez skarżącą samowoli budowlanych na działce objętej postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjnie nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Wspólnym elementem wszystkich zarzutów kasacyjnych było zakwestionowanie przyjętego przez sąd I instancji, w ślad za organami obu instancji, stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się samowoli budowlanej w stosunku do dystrybutorów gazu ciekłego propan-butan oraz oleju napędowego i benzyny bezołowiowej, na działce o nr [...] oraz instalacji podziemnych zasilających dystrybutory, na terenie działek nr [...] i [...], przy ul. S. w P. Konsekwencją braku inicjatywy legalizacji tych urządzeń, był orzeczony nakaz ich rozbiórki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA za podstawę wyroku są spójne i logiczne. Jak zostało to już zauważone, próba podważenia tych ustaleń w skardze kasacyjnej nie okazała się udana. Zarzuty kasacyjne zawierają jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organy obu instancji i zaakceptowanymi przez WSA. Skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuca sądowi I instancji uwzględnienie w ramach oceny materiału dowodowego sprawy wydruku z portalu Google street view. Jak stanowi o tym art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie dostrzega powodów, dla których wydruk z mapy satelitarnej nieruchomości nie mógłby zostać zaliczony w poczet dowodów sprawy, zwłaszcza gdy jest on spójny z innymi dowodami, w tym w postaci dokumentów urzędowych i prywatnych oraz zeznań świadków. Dokumentami tymi są mapa geodezyjna sporządzona przez geodetę P. R. dnia 20 grudnia 2012 r. oraz pismo PPK P. z 8 września 2016 r., a także zeznania wnioskodawcy. Wskazane we wniesionym środku odwoławczym argumenty dotyczące informacji na temat instalacji wodnej i elektrycznej na działce skarżącej - mające na celu podważenie mapy sporządzonej przez P. R. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - nie mogły mieć przesądzającego znaczenia, ponieważ jej przedmiotem nie była ocena legalności wybudowania tych instalacji. Z kolei uwagi odnoszące się do pisma PPK P. mają charakter polemiczny względem jego treści i nie prowadzą do zakwestionowania podstawowego ustalenia, dotyczącego wykonania na działce nr [...] cokołów pod dystrybutor, podjazd i chodnik. Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwał zarzut naruszenia przez WSA art. 3 pkt 8 pr.bud., ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do wymiany tylko wybudowania nowego urządzenia do prowadzenia stacji paliw. Z tych samych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch wypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 1085/16, wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 1197/17, CBOSA). W niniejszej sprawie żaden ze wskazanych przypadków nie zaistniał. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przez sąd administracyjny możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Decyzja w tej materii należy za każdym razem do sądu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie - zarówno wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie, jak i uczestnika postępowania - nie zasługiwały na uwzględnienie. Treść świadectwa legalizacji z dnia 11 stycznia 2013 r. sama w sobie nie świadczy o tym, czy skarżąca kasacyjnie wybudowała na działce nr [...] nowe dystrybutory gazu ciekłego oraz oleju napędowego. Przeprowadzenie tego dowodu nie byłoby przydatne dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. Z kolei dowody zgłoszone przez uczestnika postępowania nie odnoszą się wprost do przedmiotu niniejszej sprawy, a poza tym częściowo ich zakres pokrywa się z tymi okolicznościami, które już zostały uznane za udowodnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.