III SA/Kr 108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 23 marca 2015 r. nr V/57/2015 w przedmiocie ustalenia strefy parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów " w soboty od godz. 8:00 do 12:00." W dniu 23 marca 2015 r. Rada Miejska w Starym Sączu podjęła uchwałę Nr W57/2015 w sprawie zmiany Uchwały nr XVII/206/2003 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 22 grudnia 2003 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, ust. 1, 2, 3, 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z § 1 w Uchwale nr XVII/206/03 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłaty oraz sposobu jej pobierania wprowadza się następujące zmiany: § 3 otrzymuje nowe brzmienie: "Pobór opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania odbywać się będzie codziennie - oprócz świąt i niedziel - w godzinach od 8:00 do 15:00, w soboty od godz. 8:00 do 12:00." Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 1 we fragmencie "w soboty od godz. 8:00 do 12:00". Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 13 b ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Skarżący podniósł, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, poprzez zawarcie w § 1 Uchwały zapisu, iż pobór opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania dotyczy także sobót i opłaty w soboty będą pobierane w godzinach od 8.00 do 12.00 pomimo, iż brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia takich opłat w sobotę, która została uznana za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały w zaskarżonej części. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych Prokurator stwierdził, że wystąpienie z niniejszą skargą jest zasadne, albowiem celem jej jest wyeliminowanie sprzecznego z prawem zapisu Uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Stary Sącz wniósł o umorzenie postępowania. Organ stwierdził, że nie było oczywiste, co należy rozumieć pod pojęciem "dni robocze" oraz czy sobota jest dniem wolnym od pracy, czy też jest dniem roboczym. Dopiero orzecznictwo sądów administracyjnych uznało sobotę za dzień równorzędny z dniem wolnym od pracy. Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Starym Sączu Uchwałą Nr XXIV/373/2016 z dnia 26 września 2016 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XVII/206/2003 z dnia 22 grudnia 2003 r. uchyliła zapis umożliwiający pobór opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w soboty. W tym stanie rzeczy organ wniósł o umorzenie postępowania zgodnie z art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż nastąpiła konwalidacja spornego zapisu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446; zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W niniejszej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu w części obejmującej § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w soboty od godz. 8:00 do 12:00". Tak ustalony przedmiot zaskarżenia determinuje granice tej sprawy i te granice obejmują jedynie orzekanie o zgodności z prawem § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w soboty od godz. 8:00 do 12:00". Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997 r., nr 3, poz. 104). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Art. 13 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 1) wprost wskazuje, że w strefach płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także w soboty. W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Starym Sączu, będąc upoważniona ustawowo do określenia wysokości opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie miała kompetencji do ustalenia powyższych opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Sąd podziela powyższy pogląd strony skarżącej. W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu ustawowy zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę, powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni precyzyjnie określone, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 k.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta, jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy, poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolonymi w związku z art. 15110 Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania dni wolnych od pracy pracownikom przez ich pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu braku ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt l OSK 3507/15. Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt l OPS 1/11, należy przyjąć, że wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa, (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach niniejszej sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych (czyli dni) pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania "w soboty od godz. 8:00 do 12:00.". Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Rada Miejska w Starym Sączu podjęła uchwałę nr XXIV/373/2016 z dnia 26 września 2016 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XVII/206/2003 z dnia 22 grudnia 2003 r. i uchyliła zapis umożliwiający pobór opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w soboty - nie jest zasadny. W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata przez część uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (skutki ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na niego skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.