II SA/Rz 1757/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. i M. P. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2016 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestionowana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2015 roku skarżący zwrócili się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i trzech bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe na działce nr 1370 położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] organ odmówił ustalenia warunków zabudowy, przyjmując że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015r. poz. 199 ze zmianami; dalej w skrócie: "upzp"). Organ podał, że działkę skarżących od drogi publicznej oddziela potok "[...]". Skarżący nie wykazali, że mają prawo przejazdu przez znajdujący się nad potokiem mostek. Wykazanie się służebnością przejazdu i przechodu przez dwie działki sąsiednie organ uznał za niewystarczające. Mostek nie figuruje na mapie ewidencyjnej załączonej do wniosku, nie jest własnością [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – obiekt nie znajduje się na stanie ewidencyjnym, ani księgowym organu, a nadto w ocenie tego organu, jest to obiekt ramowy typu rolniczego i nie jest przystosowany do udźwigu większych obciążeń, tj. powyżej 6 ton. Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, nr [...] SKO uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że nie zostało rozpatrzone, czy skarżący nie są uprawnieniu do przejazdu przez potok [...] w trybie określonym w art. 27 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469 ze zm.), a więc w ramach powszechnego korzystania z wód publicznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Burmistrz Miasta [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy na inwestycję skarżących z uwagi na brak dostępu terenu do drogi publicznej. Organ podał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na chwilę wydania decyzji skarżący nie posiadają uprawnienia do przejazdu przez mostek na potoku [...]. Przejazdu przez mostek nie można kwalifikować jako powszechnego korzystania z wód publicznych, albowiem korzystanie to dotyczy wody, a nie komunikacji z drogą publiczną. Skarżący powinni uzyskać uprawnienia od właściciela gruntu pod wodą potoku do wybudowania obiektu mostowego, a następnie wystąpić o ustanowienie na nim służebności przechodu i przejazdu. W ocenie organu, znajdujący się na potoku mostek, nie jest obiektem mostowym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. 2000r. nr 63 poz. 735). Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, że działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej, albowiem sporny mostek stanowi część drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która łączy działkę skarżących z drogą publiczną – ul. [...]. Wykazywanie tytułu prawnego do korzystania z takiej drogi jest bezprzedmiotowe. Za nieistotne SKO uznało weryfikację właściciela mostka, z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw podmiotów trzecich. SKO uznało, iż organ pierwszej instancji zobligowany jest uzupełnić materiał dowody w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie analizy w przedmiocie dostępu działki skarżących do drogi publicznej. Kolejną decyzją, z dnia [...] września 2016 roku Burmistrz Miasta [...] ponownie odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy, uznając iż ich działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Burmistrz uznał, że nie można przyjąć, iż działka skarżących jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. Szlak, jakim działka nr 1370 "łączy" się z ul. [...] stanowi wydeptany/ujeżdżony pas terenu i nie spełnia ustawowych wymogów pozwalających sklasyfikować ją jako drogę wewnętrzną. Sami skarżący zdecydowali, iż jest to służebność, a nie droga wewnętrzna. Powołaną na wstępie decyzją, SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO, stanowisko Burmistrza, że tylko działki geodezyjnie wyznaczone i oznaczone, jako drogi mogą być uznane za drogi wewnętrzne jest błędne. Z art. 2 pkt 14 upzp wynika jednoznacznie, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO zwróciło uwagę, że przepisy upzp nie formułują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. Przepisy nie wypowiadają się w przedmiocie parametrów dróg wewnętrznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych znajdują zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy weryfikacji podlega bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej. Inny rodzaj "połączenia" z drogą publiczną, nie jest obwarowany takimi wymogami. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Z akt sprawy, a w szczególności z załączonych zdjęć wynika, że przedmiotowy most na potoku [...] jest częścią drogi wewnętrznej łączącej drogę publiczną ul. [...] z działkami nr 1375,1376,1379/2,1382,1386,1388 oraz 1392 z tym, że działki nr 1376 oraz 1392 są zabudowane. Drugą, istotną okolicznością, którą organ pominął w swoim uzasadnieniu jest ustalenie i rozważenie, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty. W przypadku pozytywnej oceny organ powinien określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Dotyczy to sytuacji, gdyby spełnione zostały pozostałe warunki z art. 61 u.p.z.p. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem m.in. warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.j. Zdaniem SKO nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy miał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który me musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt 14 upzp wynika, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy. Powołane oceny i okoliczności, zdaniem SKO przesądzają, że decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Podnoszone w uzasadnieniu decyzji Burmistrza okoliczności uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy, opierające się na dyskwalifikacji wnioskowanego dostępu do drogi publicznej, jako niespełniającego wymogów ustawy o drogach publicznych, są chybione i zmierzają jedynie do wydłużenia postępowania. SKO zobowiązało Burmistrza, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił uwagi SKO, w szczególności dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego o dokonanie ponownej analizy wskazanego we wniosku inwestora dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji winien ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu, czy wnioskowana inwestycja posiada właściwy dostęp do drogi publicznej w rozumieniu upzp, a nie ustawy o drogach publicznych, bowiem to upzp, w art. 2 pkt 14, na potrzeby ustalania warunków zabudowy, określa legalną definicję dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji winien także rozważyć drugą z okoliczności mogącą mieć istotne znaczenie dla sprawy tj. czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty. Z decyzją SKO nie zgodzili się skarżący. Nie kwestionując ocen prawnych tego organu, podważyli zasadność wydania decyzji kasacyjnej; w ich ocenie organ miał podstawy orzec merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż nie narusza ona tak prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Przedstawione w decyzji SKO oceny prawne są adekwatne do stanu faktycznego sprawy, a końcowa konkluzja o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna, wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Rozpoznając skargę na taką decyzję Sąd ocenia, czy zachodziły prawem przewidziane przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o takiej formule. Stosownie do art. 138 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez SKO "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Uchylając decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") SKO wytknęło temu organowi błędną interpretację art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. W konsekwencji, z uwagi na niewłaściwe odkodowanie norm opartych na wymienionych przepisach, wadliwie ustalono ich zakres stosowania i normowania. Jeżeli zatem niewłaściwie określono hipotezę normy opartej na obu przepisach, to wadliwie przyjęto również zakres okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd podziela ocenę SKO, że okoliczności, jakie należy ustalić w sprawie, przy uwzględnieniu ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonej decyzji, jest na tyle znaczny, że bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, może je poczynić wyłącznie organ I instancji. Przechodząc do warstwy merytorycznej niniejszej sprawy Sąd podziela, w gruncie rzeczy oczywiste, konkluzje organów obu instancji, że jednym z warunków pozytywnej weryfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest posiadanie przez teren dostępu do drogi publicznej – art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp – przez który rozumieć należy dostęp bezpośredni do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej – art. 2 pkt 14 upzp. Sąd stoi na stanowisku, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, która podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania "budowlanego" niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w tym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest rozstrzygnąć, czy droga publiczna faktycznie istnieje i czy da się ją skomunikować z terenem objętym wnioskiem, szlakiem wskazanym przez podmioty, które go wniosły. W ocenie Sądu żądanie na etapie ustalenia warunków zabudowy wykazywania przez wnioskodawców tytułu prawnego do terenów, przez które ma odbywać się komunikacja z drogą publiczną jest nieuprawnione. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jeżeli więc wnioskujący nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu, co do którego wnosi o ustalenie warunków zabudowy, to tym bardziej, na tym etapie, nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenów, przez które zamierza zorganizować dostęp do drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie określić przyszłemu inwestorowi, na jakich warunkach będzie mógł zabudować/zagospodarować nieruchomość. Od tej decyzji zależy niejednokrotnie to, czy przyszły inwestor w ogóle daną nieruchomość nabędzie i czy zdecyduje się na inwestycję. Nie można wobec tego wymagać, aby wnioskodawca angażował się prawnie w uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich, które umożliwiałyby mu dojazd do drogi publicznej, jeżeli niepewne jest, czy w ogóle takie uprawnienia będą potrzebne. Rolą organu wydającego decyzję o warunkach jest ustalić, czy przyszły inwestor może skomunikować teren objęty wnioskiem z drogą publiczną albo bezpośrednio, albo poprzez drogę wewnętrzną, albo poprzez służebność, która jest lub może zostać ustanowiona, albo – co istotne – szlakiem, który odcinkowo stanowi służebność i drogę wewnętrzną. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się również parametrów i warunków technicznych drogi, która ma komunikować teren z drogą publiczną – tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 roku, sygn. II OSK 2199/13. Wszystkie te kwestie stanowią obszar weryfikacji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest natomiast zobligowany określić w treści swojej decyzji warunki, na jakich nieruchomość będzie mogła zostać zabudowana, a więc w tym i również warunki, na jakich ma się odbywać dojazd do nieruchomości. Nie chodzi tu przy tym o wskazanie konkretnych parametrów technicznych dojazdu, albowiem te kwestie określi organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz o ogólne wskazanie obowiązku uzyskania tytułu prawnego do terenu, przez który ma odbywać się dojazd i konieczności zorganizowania go w zgodzie z obowiązującymi przepisami – tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 1880/10. Przekładając powyższe uwagi natury ogólnej na okoliczności faktyczne kształtujące niniejszą sprawę Sąd podziela stanowisko SKO, że na obecnym etapie, nie ma konieczności ustalania właściciela spornego mostka, nie ma również konieczności badania jego parametrów technicznych. Sąd zwraca uwagę, że SKO słusznie wskazało, że sporny "mostek" stanowi odcinek drogi wewnętrznej łączącej teren objęty wnioskiem z drogą publiczną. Burmistrz błędnie odczytał to sformułowanie przyjmując, że cały szlak komunikacyjny łączący działkę skarżących z drogą publiczną stanowi drogę wewnętrzną. Tymczasem należy przyjąć, że działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną przez działki nr 1371 i 1375 służebność, a następnie, odcinkowo, przez drogę wewnętrzną, przebiegającą przez "mostek". Abstrahując od powyższej oceny, należy naprowadzić, że nawet przy założeniu – jak wywodzi Burmistrz – że ów mostek nie spełnia definicyjnych rygorów drogi wewnętrznej, to i tak nie ma podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku (w zakresie dostępu do drogi publicznej). Jeżeli bowiem mostek nie stanowiłby drogi wewnętrznej, to i tak można w przyszłości ustanowić przez niego prawny przejazd na rzecz skarżących (np. poprzez ustanowienie służebności). To, czy ów mostek spełnia wymogi techniczne przejazdu, kto jest jego właścicielem, i czy wyraża zgodę na przejazd skarżącym, nie jest przedmiotem badania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Organ w swojej decyzji określa jedynie warunki, które – czego Sąd nie neguje – mogą odnosić się prospektywnie, do konieczności uzyskania stosownych tytułów prawnych, bądź spełnienia prawem przewidzianych wymogów technicznych. Sąd podziela stanowisko SKO, że w związku naruszeniem prawa materialnego – art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, organ I instancji naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, a zakres okoliczności jakie należy ustalić, nie może zostać konwalidowany w postępowaniu drugoinstancyjnym. Uwzględniając całość powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.