II SA/Rz 1742/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. T. i L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] nakazującą M. i J.W.( dalej: "inwestorom") właścicielom budynku mieszkalnego wolnostojącego przeznaczonego do działalności agroturystycznej, zlokalizowanego przy ul. M. 16, S., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, zgodnego z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] dotyczącą warunków zabudowy. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 października 2015 r. D. i L. T. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy z prośbą o interwencję w sprawie zgodności organizowanych imprez z przeznaczeniem budynku na działce 443/2.. Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem. W toku postępowania J. W. wyjaśnił, że prowadzona działalność nie ma nic wspólnego z prowadzeniem w sposób zorganizowany i ciągły działalności o charakterze zarobkowym, jest to działalność, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Mające miejsce uroczystości objęte obsługą cateringową nie zmieniają agroturystycznego przeznaczenia nieruchomości. Protokół oględzin dotyczył parterowego budynku z poddaszem użytkowym. Ustalono, że pod działalność agroturystyczną przeznaczone jest pięć pokoi, pomieszczenia na toalety i jadalnia, obok której znajduje się szatnia i toaleta. Pozostałe pomieszczenia budynku przeznaczone są na cele mieszkaniowe. Podjęta w toku postępowania próba ugodowa nie doprowadziła do zawarcia ugody. Organ I instancji nakazując przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania działki stwierdził, że prowadzona przez Państwo W. działalność wykracza poza granice działalności mieszczącej się pod pojęciem agroturystyki, na którą otrzymali decyzję o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i J. W., zarzucając decyzji naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez nienależyte uzasadnienie decyzji, art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że imprezy czy przyjęcia organizowane przez właściciela obiektu wykraczają poza działalność oznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy i nakazanie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania, podczas gdy jest to odstąpienie nieistotne i zgodne z dotychczasowymi decyzjami administracyjnymi, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy wykładnia celowościowa wskazanych przepisów przemawia za tym, że decyzja o wstrzymaniu użytkowania terenu i jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzja o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania, powinny być nakładane w kolejności. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja o wstrzymaniu użytkowania terenu i jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzja o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania, powinny być nakładane w kolejności. Gdy strona nie wystąpi w terminie zakreślonym przez organ z wnioskiem o warunki zabudowy możliwe jest dopiero wydanie decyzji na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., nakazującej przywrócić pierwotne zagospodarowanie. Ponadto organ naruszył również art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez przyjęcie, że imprezy czy przyjęcia organizowane przez Państwa W. wykraczają poza obręb działalności oznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy jest to odstąpienie nieistotne i pojęcie agroturystyki i dotychczasowa działalność gospodarcza prowadzona przez Skarżących są zgodne z decyzjami administracyjnymi. Zarzucono również zbyt ogólnikowe uzasadnienie, oparcie się na informacjach zamieszczonych w internetowym portalu Wikipedia, które nie mogą być źródłem informacji prawnych, a tym bardziej podstawą wydania decyzji. Pominięto kwestię, że budynek został zatwierdzony i udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie z przeznaczeniem na działalność agroturystyczną. Nie uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne i higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska, jak też wielkość i układ w stosunku do zatwierdzonego w projekcie budowlanym. Zwrócono również uwagę, że Skarżący posiadają także Zajazd O. stanowiący odrębny budynek, w którym wykonują działalność gastronomiczną, która polega na organizowaniu przyjęć i imprez okolicznościowych, w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na działalność agroturystyczną na działce nr ewid. 443/2 i 441. Organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania i opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 59 u.p.z.p. wskazał, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić czy w ogóle doszło do jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu, tego przepisu. Organ odwoławczy stwierdził, że takich ustaleń brak, a ponadto organ przedmiotem ustaleń uczynił nieruchomość przy ul. M. 16 nie podając nr ewidencyjnego działki, co w sytuacji prowadzenia przez Państwo W. w sąsiedztwie tego budynku działalności gastronomicznej wywołuje wątpliwości dotyczące przedmiotu postępowania, dalej organ nakazał wyjaśnić, czy ewentualna zmiana nie wymaga pozwolenia na budowę, czy ewentualnie jest to jednorazowa zmiana trwająca do roku. Skargę na powyższą decyzję złożyli Państwo T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia odwołania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili błędne przyjęcie, że na działce w S. nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, błędne przyjęcie, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania , błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 139 K.p.a oraz naruszenie prawa materialnego art. 59 ust. 23 ( powinno być ust. 3 ) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. W ich ocenie nie zachodzą podstawy do dalszego wyjaśniania sprawy ponieważ zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do oceny czy nastąpiła zmiana przeznaczenia. W ocenie Skarżących zebrany materiał dowodowy: decyzja o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę, protokół z wizji lokalnej, dokumentacja fotograficzna świadczą o tym, że doszło do zmiany przeznaczane zagospodarowania. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że budynek był realizowany z przeznaczeniem na agroturystykę, którą nie jest działalność w zakresie usług gastronomicznych. Wskazał, że na podstawie art. 138 K.p.a. organ II instancji nie mógł nakazać ustalenia czy doszło do zmiany przeznaczenia skoro organ I instancji dokonuje takich ustaleń i nie są one kwestionowane na etapie odwołania. Organ II instancji nie orzeka o meritum sprawy a jedynie ogranicza się do oceny przeprowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie wykazał w sposób wyczerpujący gdzie i czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający skargę na decyzję dokonuje jej oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 §2 K.p.a. W opozycji do twierdzeń Skarżących wyjaśnić należy, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę ponownie, jeszcze raz dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego, stosując przepisy prawa materialnego, przepisy postępowania, przeprowadzając w razie konieczności dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecając przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję - art. 136 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Zasadą jest, że organ rozstrzyga sprawę merytorycznie tj. albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo w części albo umarza postępowanie odwoławcze – art. 138 § 1 K.p.a. Jedynie w drodze wyjątku organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dzieje się tak, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiają uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. stanowiącym podstawę wydania decyzji: 1.Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Oczywistym jest, że zastosowanie sankcji z art. 59 u.p.z.p. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich ustawowych przesłanek. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie "zmiany zagospodarowania" nie zostało zdefiniowane w u.p.z.p. Jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 stycznia 2011 r. II SA/Op 495/10). Przyjmuje się, że chodzi o każdą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nawet taką która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06, LEX nr 355485; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011 r., s. 484). Również pojęcie terenu, którego zmiana ma dotyczyć nie ma ustawowej definicji. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodne z którym przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r. II SA/Gl 626/16 ). Ustaleń w tym zakresie organ powinien dokonać stosownie do nałożonego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji uchybił temu obowiązkowi. Kierując decyzję do M. i J. W. nakazał przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. M. 16 S.. Skierowanie obowiązku do tak określonego przedmiotu nie czyni zadość wyżej opisanemu pojęciu terenu. Jak zostało wyżej wyjaśniono dyspozycja przepisu art. 59 u.p.z.p. dotyczy terenu rozumianego jako ściśle określona działka ewidencyjna. Kwestia ta ma w niniejszej sprawie tym większe znaczenie, że inwestorzy w pobliżu budynku Agroturystyka O. prowadzą również Zajazd O., w którym według wyjaśnień prowadzona jest działalność gastronomiczna, a w jej ramach organizowane są imprezy okolicznościowe. Powstają zatem niedające się usunąć wątpliwości dotyczące faktycznego przedmiotu postępowania. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że nie da się ich wyjaśnić na podstawie zebranych dowodów. Skarżący w piśmie inicjującym postępowanie wskazali, że są właścicielami gospodarstwa, które znajduje się w sąsiedztwie działki 443/2, na której powstała inwestycja "budynek mieszkalny wolnostojący z przeznaczeniem do działalności agroturystycznej", i że w budynku tym nagminnie organizowane są imprezy okolicznościowe, które wykraczają poza zakres przeznaczenia tego budynku, ustalony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Protokół oględzin dotyczył budynku parterowego z poddaszem użytkowym, w którym pod działalność agroturystyczną przeznaczono pięć pokoi z toaletami i jadalnię. W wyjaśnieniach do protokołu Skarżący podnieśli, że opisana w protokole jadalnia jest w rzeczywistości salą, w której odbywają się imprezy okolicznościowe. Do wyjaśnień dołączono dokumentację zdjęciową, na której znajduje się oferta Zajazdu O. w tym zdjęcia sali tego Zajazdu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie ustalił zakresu żądania wnioskodawców – oznaczenia działki i dokładnie określonego budynku, którego dotyczył wniosek. Wątpliwości tych nie usunęła również treść decyzji skierowana do bliżej nieokreślonego budynku położonego na działce, bez określenia numeru ewidencyjnego wyłącznie ze wskazaniem miejscowości. Tak określony obowiązek nie nadaje się do wykonania. Bez dokładnego określenia przedmiotu postępowania – terenu nie jest możliwe określenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a co za tym idzie niezbędnego dla niniejszego postępowania ustalenia, że doszło do jego zmiany. Dokonując oceny czy miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu organ musi porównać jego przeznaczenie i faktyczne wykorzystanie na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Z jednej strony na podstawie ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, które pozwolą na ustalenie przeznaczenia, z drugiej na podstawie zeznań, wyjaśnień czy innych dowodów, które z kolei posłużą do ustalenia rzeczywistego wykorzystania. Wątpliwa wydaje się próba zdefiniowania agroturystycznego przeznaczenia terenu i przypisania tak zdefiniowanemu pojęciu skutków prawnych na podstawie definicji zaczerpniętej z internetowego źródła informacji jakim jest portal Wikipedia, w sytuacji gdy przepisy prawa pozwalają na określenie jego znaczenia. Pojęcie działalności agroturystycznej przypisywane jest działalności polegającej na wynajmowaniu przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów – art. 3 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 21 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz.U. ( Dz.U. 2016, poz. 2032), oraz w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz.U. 2016, poz. 716) w art. 1a ust. 2 pkt 2. Agroturystycznego przeznaczenia terenu nie może wykluczać niepoparte żadnymi dowodami stwierdzenie organu, że "na terenie" mają miejsce imprezy okolicznościowe. Bez wyjaśnienia charakteru, rodzaju tych imprez nie można ustalić faktycznego wykorzystania. Ustalając faktyczne przeznaczenie terenu organ powinien mieć na uwadze podniesione w odwołaniu zarzuty jak również złożone w toku postępowania wyjaśnienia inwestorów, w których wskazują, że w ramach działalności agroturystycznej odbywają się imprezy okolicznościowe typu stypa, chrzciny, urodziny, sylwester organizowane przez osoby wynajmujące pokoje. W świetle powyższego zgodzić należy się z organem odwoławczym, że ustalenia organu I instancji obarczone tymi brakami nie mogły być podstawą subsumpcji stanu faktycznego pod odpowiednią normę przewidzianą w art. 59 u.p.z.p. Sąd zgadza się przy tym z przeprowadzoną przez organ odwoławczy wykładnią przepisu art. 59 u.p.z.p., że zakresy ust. 1 i ust. 3 w zw. z ust. 2 wzajemnie się wykluczają. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym postępowanie naprawcze prowadzone jest w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), a nie przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Powyższe stanowisko zostało wyrażone również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., IM. SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.goM..pl). Podsumowując, jako prawidłowe Sąd ocenił zarówno rozstrzygnięcie organu odwoławczego jak i wskazania co do dalszego postępowania, a więc ustalenia czy zmiana miała miejsce, gdzie, a następnie na czym polegała i dokonanie na tej podstawie subsumpcji do właściwego przepisu - jednostki redakcyjnej art. 59 u.p.z.p. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.