II SAB/Po 108/16

Dnia 01 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 marca 2017 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wysłanym drogą elektroniczną do Starostwa K. K. domagał się udostępnienia informacji publicznej polegającej na podaniu ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starosty w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 i w roku 2016 - do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta podał wnioskodawcy żądane informacje. Skargą z dnia [...] grudnia 2016 r., nadaną w Urzędzie Pocztowym dnia [...] grudnia 2016 r. K. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, nadto o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do chwili wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania w sprawie nakazania mu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2016 r. tj. w niedzielę. Ów wniosek wpłynął do Starostwa Powiatowego w L. na skrzynkę elektroniczną: [...], na którą to dziennie wpływa ok. 100-120 wiadomości e-mailowych. Wiadomości te są adresowane do wszystkich jednostek organizacyjnych Starostwa, są to m.in. różnorodne oferty, zapytania, reklamy, spam. Wyjaśniono, iż pracownik sekretariatu obsługujący tę skrzynkę elektroniczną J. M.-P. w dniu [...] sierpnia 2016 r. odczytała tę wiadomość, jednakże w związku z nieobecnością w pracy w tym czasie sekretarza Powiatu oraz jego zastępcy, do których obowiązków należy rozpoznawanie tego typu wniosków, zamierzała przekazać ją do załatwienia po powrocie do pracy któregoś z nich. W następnych dniach, wobec dużej ilości spraw, zastępowania nieobecnych pracowników, J. M.-P. nieopatrznie przyjęła, że wniosek odczytany w poczcie niewątpliwie został przekazany do jego dalszej realizacji. W rezultacie wniosek uznany za załatwiony został przeniesiony do archiwum e-maili (tj. skasowany). Dopiero złożenie przez K. K. skargi ujawniło, że sprawa nie została załatwiona. Organ wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi przystąpiono do działań pozwalających na udzielenie żądanych informacji (należało zebrać dane ze wszystkich komórek) i w dniu [...] grudnia 2016 r. żądana informacja została udostępniona. Zdaniem organu w związku z powyższym skarga stała się bezprzedmiotowa i zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Nadto organ zaznaczył, że nie zaistniały podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przekroczenie terminu załatwienia wniosku było nieznaczne i nie było celowym działaniem organu. W ocenie Starosty niezasadne byłoby również zastosowanie dolegliwości w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, alby pozyskanie niniejszej informacji publicznej było niezbędne dla realizacji konkretnego celu publicznego lub ważnego celu prywatnego. Poza tym okres oczekiwania na żądaną informację nie wiązał się z dla skarżącego z określonymi dolegliwościami lub negatywnie oddziaływał na sferę jego praw lub obowiązków. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania, podtrzymał skargę o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu we wskazanym okresie. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Oznacza to, że gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wydał żądany akt lub dokonał wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności było wystarczającym powodem, dla którego należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niewątpliwie sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2016 r., Starosta dnia [...] grudnia 2016 r. udostępnił skarżącemu żądane informacje. Równocześnie należy wskazać, że pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący oświadczył, że cofa skargę w zakresie nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji. Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie rozpatrzenia wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej podlegało umorzeniu (pkt I sentencji). Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuści się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/G1 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie (por. P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (.t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, dostępne – j.w.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego. W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno- techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Starosta pozostawał w bezczynności aż do dnia udostępnienia informacji w dniu [...] grudnia 2016 r. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt II. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała kłopotów organizacyjnych w urzędzie. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. również w punkcie II. sentencji wyroku. Z uwagi na cofnięcie przez skarżącego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd w punkcie III. sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie IV. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 201 § 1 i art. 206 P.p.s.a. Sąd miał na uwadze, iż stosownie do treści art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63. Orzekając o wysokości kosztów postępowania Sąd kierował się regulacją zawartą w art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zdaniem Sądu, do uzasadnionych okoliczności, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie należy zaliczyć fakt, że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika. Co więcej, skarżący reprezentowany był przez członka swojej rodziny zamieszkałego pod tym samym adresem, a nadto jego skarga jest tożsama przedmiotowo do wielu innych skarg wniesionych do tutejszego Sądu (sygn. akt II SAB/Po 116/16, II SAB/Po 118/16, II SAB/Po 3/17, II SAB/Po 4/17, II SAB/Po 7/17), co świadczy, zważywszy również na treść wniosków kierowanych do różnych organów a znanych sądowi z urzędu, o próbie uczynienia sobie przez pełnomocnika strony źródła zarobkowania. Można wręcz stwierdzić, iż działania wnioskodawcy (i jego profesjonalnego pełnomocnika), w tym w szczególności ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz stanowi intencjonalne nadużycie konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej i może – jak wskazano juz wyżej - świadczyć o chęci uzyskania przez pełnomocnika wnioskodawcy wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność. Dlatego też Sąd zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie odpowiadającej jedynie nieznacznej części przewidzianego prawem wynagrodzenia pełnomocnika tj. [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz poniesionych kosztów wpisu od skargi w kwocie [...]zł. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania