I OSK 58/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2016 r. sygn. III SA/Gd 584/16 w sprawie ze skargi E. U. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. III SA/Gd 584/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. U. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, w pkt 1. uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej skarżącemu zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] [...], nr rej. [...], w pkt 2. uznał obowiązek Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz E.U. zwrotu kwoty [...] złotych, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 i wniósł alternatywnie o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania lub o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej ppsa) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 146 § 1 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta [...] w części odmawiającej stronie zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...][...], pomimo podniesionego przez Skarżącego kasacyjnie zarzutu przedawnienia tych należności i jednoczesnego braku kognicji sądu administracyjnego co do rozstrzygania w przedmiocie zasadności tego zarzutu opartego o przepisy prawa cywilnego; - art. 146 § 2 ppsa poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu w kwocie [...] złotych, pomimo podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia tej należności i jednoczesnego braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania w przedmiocie zasadności tego zarzutu opartego o przepisy prawa cywilnego; - art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez nieuprawnione uznanie czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za karty pojazdu, będącej czynnością z zakresu prawa cywilnego, za czynność z zakresu administracji publicznej i uwzględnienie skargi pomimo podniesionego przez Skarżącego zarzutu przedawnienia należności, który jako taki musiał skutkować odmową zapłaty części opłat za wydaną na rzecz E. U. kartę pojazdu i ewentualnym umożliwieniem oceny skuteczności tego zarzutu sądowi powszechnemu (cywilnemu), a wobec którego nie było zasadne uwzględnienie skargi, tj. uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz E. U. zwrotu części poniesionej opłaty. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 118 kodeksu cywilnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego w zakresie oceny zastosowania przez organ administracji przepisów prawa cywilnego, że organ administracji nieskutecznie podniósł zarzut przedawnienia, a żądana przez stronę kwota, stanowiąca część poniesionej opłaty za wydaną kartę pojazdu nie ulega w ogóle przedawnieniu; - art. 178 ust 1 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, sąd administracyjny, którego rolą jest kontrola legalności działania organu administracji, może w miejsce organu administracji odmówić zastosowania zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa i na tej podstawie uwzględnić skargę, uznając działanie organu administracji za niezgodne z prawem; - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zastosował przepis art. 146 § 1 ppsa. Sąd administracyjny nie jest władny rozstrzygać o zasadności zarzutów podniesionych przez organ na gruncie przepisów prawa cywilnego. Organ odmawiając pismem z dnia [...] marca 2016 r. zapłaty żądanej przez Skarżącego kwoty nie stosował żadnych przepisów prawa administracyjnego, zarówno materialnego, jak i procesowego. Pismo strony potraktował, podobnie jak inne tego rodzaju pisma w analogicznych sprawach, jako wezwanie do zapłaty o charakterze ściśle cywilnoprawnym. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu przez organ przepisów prawa administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji w sposób nieuprawniony wskazał, że art. 118 kodeksu cywilnego, który określa terminy przedawnienia, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Bez oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach Sąd I instancji błędnie uznał, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a w konsekwencji przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty przez Skarżącego nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Przekroczył tym samym swoje uprawnienia i naruszył wskazane powyżej przepisy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócono także uwagę, że pomimo dopuszczenia drogi sądowoadministracyjnej w sprawach zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydane karty pojazdu, sądy administracyjne nie mogą pomijać zgłaszanych przez organy administracji zarzutów składanych na gruncie prawa cywilnego. W takich przypadkach skargi powinny być oddalane z uwagi na istniejący spór na gruncie prawa cywilnego, który może być oceniony i zbadany jedynie przed sądem powszechnym. Skargi w przedmiotowych sprawach mogłyby być uwzględniane jedynie w sytuacjach braku sporu na gruncie prawa cywilnego i odmowy zapłaty wynikającej z przekonania organu administracji o prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa administracyjnego w dacie pobrania opłat za wydanie kart pojazdu. Uwzględnianie bowiem skarg na czynności organów rejestrujących w momencie podniesienia przez ten organ zarzutów z zakresu prawa cywilnego i uznawanie generalnego i abstrakcyjnego obowiązku organów administracji do dokonania zwrotu części poniesionych opłat jest zawieszone w próżni i nie przyczynia się do rozstrzygania spraw na gruncie prawa cywilnego. Tym samym Sąd I instancji, uznając obowiązek Prezydenta Miasta [...] do żądania zwrotu części poniesionej przez Skarżącego opłaty w kwocie [...] zł naruszył art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, przekraczając granicę kognicji sądu administracyjnego. Wskazano również, że nie jest dopuszczalna w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której roszczenie strony wobec organu administracji publicznej o zapłatę określonej należności pieniężnej, w zależności od tego, czy zostało zgłoszone przed sądem powszechnym, czy też przed sądem administracyjnym (pod warunkiem, że obie te drogi, tak jak w przypadku roszczeń o zwrot części opłat za wydane karty pojazdów byłyby możliwe do wykorzystania przez obywateli), korzystałoby z możliwości całkowicie odmiennych merytorycznie rozstrzygnięć co do jego zasadności. Podważyłaby ona zaufanie obywateli do organów wymiaru sprawiedliwości, jak również zasadę równości obywateli wobec tych organów. Sąd I instancji nieprawidłowo skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się wyłącznie do stron sporu, ale obejmuje również wszystkie ograny władzy, w tym sądy. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie wydanego przez siebie orzeczenia, to wszystkie sądy i organy administracji są związane wyznaczonym terminem odroczenia i do tego czasu zakwestionowany przepis - mimo swojej niekonstytucyjności- obowiązuje i może (a nawet musi) być podstawą dokonywanych rozstrzygnięć, a działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę nie są bezprawne. Niezależnie bowiem od przyjętego w orzecznictwie uprawnienia sądów administracyjnych do odmowy stosowania przepisów rangi podustawowej, uznanych za niezgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, ale co do których utrata mocy obowiązującej została odroczona, kluczowe pozostaje w niniejszej sprawie, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działania organu administracji. Organowi administracji, nawet uznając uprawnienie sądów do niestosowania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów, z pewnością takie uprawnienie do odmowy stosowania przepisów prawa nie przysługuje. Rolą organu nie jest dokonywanie oceny przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją i samodzielne kwestionowanie ich ważności. Jego rolą, jako organu rejestrującego pojazd, jest pobranie od strony opłaty za wydanie karty pojazdu w takiej wysokości, jaka w danym momencie wynika z przepisów wykonawczych do ustawy. Nie jest władny do rozstrzygania, czy obowiązujące w tym zakresie akty wykonawcze są zgodne z Konstytucją, jak również nawet do odmowy stosowania przepisów prawa w przypadku ich sprzeczności z Konstytucją. W niniejszej sprawie organ niewątpliwie działał zgodnie z obowiązującym prawem w dacie pobrania opłat za wydaną kartę pojazdu, a jednocześnie w dacie wezwania do zapłaty brak było przepisów prawa administracyjnego, które organ mógłby zastosować w następstwie wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zostały wprowadzone procedury administracyjne określające zwrot nadpłat z tytułu opłat za wydanie karty pojazdu. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 ppsa zrzekł się rozprawy. W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną E. U. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 ppsa i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Wyrok Sądu I instancji dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dostępnej na stronie https://cbois.nsa.gov.pl. Stosownie do przepisu art.176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przepisy art. 146 § 1 i 2 ppsa regulują rozstrzygnięcie sądu w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 ppsa i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 146, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 146 ppsa, przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego. Świadczy o tym także redakcja nadana zarzutom sformułowanym w pkt 1 a i b skargi kasacyjnej, kwestionującym kognicję sądu administracyjnego dla rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia żądania i uznania czynności za akt z zakresu administracji publicznej. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Ugruntowane jest stanowisko, według którego, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSA i wsa 2008/2/21). Niezależnie od tego, dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wybór trybu cywilnego lub administracyjnego należy do osoby uprawnionej (patrz: uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008/7-7/72; uchwała SN z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, OSNC 2013/1/5; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Przepisy materialnego prawa cywilnego normujące przedawnienie roszczeń, w tym także powołany w skardze kasacyjnej art. 118 K.c., są stosowane w postępowaniu cywilnym. Załatwienie przez organ sprawy administracyjnej o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu odbywa się w postępowaniu regulowanym przepisami art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu tym nie ma podstaw do zastosowania art. 118 K.c. Nie ma jednak równocześnie podstaw do kwestionowania prawa strony do skorzystania z drogi postępowania przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r., sygn. I OSK 2848/14). Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Podstawą ustalenia opłat, których części zwrotu domaga się skarżący były art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że akt odmowy zwrotu nadpłaty został dokonany bez podstawy prawnej. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że przysługuje skarżącemu uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłat za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 746/16). Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r , sygn. akt I OSK 1242/08). Zgodnie z art. 173 Konstytucji - Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną o innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97 Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (zob. w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt. OPK 13/00; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury Sąd I instancji był uprawniony do przyjęcia, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że odmowa zwrotu części opłaty nie znajduje oparcia w prawie. Organ odmówił stronie zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. W tej sytuacji Sąd I instancji nie naruszył także art. 146 § 1 i 2 ppsa, skoro zasadnie uprzednio uznał, że odmowa zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, przenoszącej koszt jej wytworzenia i dystrybucji, pozbawiona była podstaw prawnych. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. W wyroku nie postanowiono o kosztach postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa., albowiem zgłaszając w tym zakresie wniosek w osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną strona nie wykazała, aby poniosła koszty w postępowaniu kasacyjnym.