II OSK 3106/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. nr 212/16/PZ.W, 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 1304 (tysiąc trzysta cztery) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 2 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 332/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. Marszałek Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił temu podmiotowi, pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku i żwiru z koryta rzeki W. na odcinku od km 520+450 do km 520+650, zlokalizowanym w granicach [...] W. (Dzielnica [...]). Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła Spółka wskazując, że w uzasadnieniu decyzji organ nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że odmowa udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego jest zasadna. W decyzji z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), w związku z art. 126 pkt 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm., dalej: p.w.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], Nr [...], z [...] września 2016 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zrzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8,10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2, art. 125 pkt 1- 3, art. 126 pkt 1 p.w. przez niewłaściwe zastosowanie; - art. 24 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 7, 8, 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. 2016 r. poz. 1829) poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółka od lutego 2008 r. ubiega się o pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie piasku, początkowo na odcinek W. od km 520+450 do km 520+750, zmieniony w czerwcu 2008 r. na odcinek W. od km 520+450 do km 520+650. Organy nie uwzględniły tak istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, jak wieloletnie doświadczenie Spółki wydobywającej piasek na tym odcinku W. od 1990 r., jej doświadczenia i spostrzeżeń, a także zasług w zakresie oczyszczania dna W. z zanieczyszczeń różnego rodzaju nanoszonych przez wodę oraz utylizację tych zanieczyszczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, miały podstawy do odmowy udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na to, że projektowany sposób korzystania z wód polegający na wydobywaniu piasku i żwiru z koryta rzeki W. na objętym wnioskiem skarżącej odcinku, narusza ustalenia dokumentów wymienionych w art. 125 pkt 1 p.w. (ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego) oraz nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 ww. ustawy (dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów). Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 31 ust. 2, art. 126 w zw. z art. 125 pkt 1 i 3 w zw. z art. 126 pkt 1 p.w. W okolicznościach niniejszej sprawy, także zarzut naruszenia art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie niepodjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie okazał się zasadny. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd, z urzędu, nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa, które wpływałyby na jej rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.) polegające na niewykonaniu w pełni kontroli działania organów administracyjnych, które wydały zaskarżone decyzje; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 125 pkt 1 i art. 125 pkt 3 p.w. polegające na uznaniu, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku i żwiru na odcinku W. 520+450 do 520+650 narusza ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego, a także nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów; 3. art. 7, 8, 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, (tekst jedn.: Dz. U. 2016 r. poz. 1829) przez niezastosowanie, nieuwzględnienie interesu przedsiębiorcy, np. przez wskazanie organom na możliwość wydania pozwolenia wodnoprawnego z określonymi ograniczeniami; 4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli i niewskazanie organom naruszenia przez nie przepisów k.p.a., tj. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 80 polegające w szczególności na niewyjaśnieniu aktualnego stanu faktycznego, niewzględnieniu wieloletniego doświadczenia Skarżącej, nieuwzględnieniu posiadania przez nią profesjonalnego sprzętu, a także braku możliwości korzystania z decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...].06.2012 r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na składowanie piasku i kruszywa w międzywale rzeki W. na dz. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], wynikające z decyzji Dyrektora RZGW w W. nr [...] z [...] stycznia 2012 r. zwalniającej z zakazu składowania piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i umowy dzierżawy nr [...] z [...] grudnia 2014 r. z [...] W. na plac składowy piasku, powodującej obowiązek ponoszenia kosztów. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatni wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do oceny o charakterze prawnomaterialnym. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty przedstawione w pkt III lit. a skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 4 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał, że: 1) brak jest potrzeby wydobycia piasku i żwiru z koryta rzeki W. na odcinku od km 520+450 do km 520+650, zlokalizowanym w granicach [...] W. (Dzielnica [...]); 2) objęta wnioskiem działalność skarżącej kasacyjnie może przyczynić się do uniemożliwienia zasiedlenia struktury dna omawianego odcinka rzeki przez organizmy wodne stanowiące elementy oceny stanu ekologicznego jednolitej części wód (fitobentos, makrofity, makrobezkręgowce bentosowe), a tym samym stanowić dodatkowe negatywne oddziaływanie na elementy oceny stanu jednolitych części wód powierzchniowych, w tym na parametr makrobezkręgowce bentosowe, oraz że planowana inwestycja może naruszać ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.; 3) pobór piasku na objętym wnioskiem obszarze nie byłby związany z bezpieczeństwem powszechnym, a jedynie z wydobywaniem tego piasku w celu gospodarczym, oraz że działania takie są niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W istocie w sprawie nie wyjaśniono, czy odmowa udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku i żwiru z koryta rzeki W. na odcinku od km 520+450 do km 520+650 zlokalizowanym w granicach [...] W. (Dzielnica [...]) wynikała z braku piasku i żwiru na przedmiotowym terenie, czy też realizacja pozwolenia wodnoprawnego w kształcie określonym we wniosku mogłaby doprowadzić do negatywnych zmian w morfologii koryta rzecznego na tym odcinku. Brak jednoznacznego uzasadnienia przyczyn odmowy udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego potwierdza treść uzasadnienia decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r., gdzie na str. 6 stwierdzono, że nałożenie na wnioskodawcę warunków mających ograniczyć negatywny wpływ realizacji pozwolenia wodnoprawnego na rzekę nie znajduje uzasadnienia, gdyż już samo uwzględnienie warunków poboru piasku określonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. dla innych lokalizacji sprawia, że w tak wyznaczonej strefie poboru brak jest pokładów piasku możliwych do eksploatacji. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że powołane przez orzekające organy opracowania teoretyczne nie mają waloru aktualności. Skarżąca kasacyjnie zasadnie kwestionuje wyniki sondowania wielkości zalegającego na dnie W. piasku wykonane w dniu [...] września 2016 r. w rejonie km 520+450 do 520+650 wskazując, że nie są one adekwatne, gdyż sondowanie wykonano tuż przed zakończeniem refulacji. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, jakimi przesłankami kierowano się, wyznaczając datę sondowania, która zbieżna jest terminem zakończenia refulacji. Orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się na temat opracowań wykonanych na zlecenie Spółki na odcinku rzeki W. od km 520+450 do 520+650 w obejmujących listopad 2008 r., kwiecień 2010 r., kwiecień 2011 r., maj i sierpień 2013 r., marzec 2014 r. oraz marzec 2016 r. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że wynika z nich, że w różnych okresach są różne ilości piasku, które gdyby nie były usuwane, po pewnym czasie spowodowałoby nadmierne spiętrzenie. Według skarżącej kasacyjnie, badania te wykonano pomiędzy kolejnymi refulacjami i z tego powodu są miarodajne. Do kwestii badań zleconych przez Spółkę nie odniósł się także Sąd I instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony ani nawet uszczegółowiony. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych wynika obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 126 tej ustawy. W przypadku zajścia którejkolwiek z przesłanek tam wskazanych organ zobowiązany jest do odmowy wydania takiego pozwolenia (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 749/05, LEX nr 209509 oraz wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., sygn. II OSK 721/11, LEX nr 1225732). Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego obejmujące art. 125 pkt 1 i 3 p.w. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do zastosowania przez orzekające w sprawie organy przedmiotowych przepisów, albowiem w sprawie nie zaszła negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazana w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 1 i 3 p.w. Treść art. 126 p.w. wskazuje, że decyzja dotycząca odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia. Ponadto katalog przesłanek decyzji odmownej ma charakter zamknięty, a więc wymienione w tym artykule okoliczności powinny wyczerpać przypadki wydania decyzji negatywnej. Przy czym wykładnia powołanego przepisu powinna być ścisła, a możliwość odmowy przez organ wydania pozwolenia wodnoprawnego oparta na przesłankach wprost z niego wynikających. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego na warunkach zaproponowanych we wniosku powinna mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowana tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności wymienione w art. 126 p.w. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracji w niniejszej sprawie nie przeprowadziły analizy spełnienia przez wnioskującą Spółkę relewantnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W skardze do Sądu I instancji Spółka podkreślała swoje wieloletnie doświadczenie w zakresie wydobywania piasku na tym odcinku W. od 1990 r., a także zasługi w zakresie oczyszczania dna W. z różnego rodzaju zanieczyszczeń, nanoszonych przez wodę. Spółka zwracała również uwagę na stosowaną przez nią wachlarzową technikę poboru piasku, ochraniającą dno rzeki bez wykorzystywania mechanicznych rozpulchniaczy. Ponadto skarżąca kasacyjnie do wydobywania piasku będzie wykorzystywała specjalnie wyprodukowaną pogłębiarkę ssąco-refulującą, sterowaną komputerowo z uwzględnieniem cech tej konkretnej rzeki. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 8 i art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, dalej: u.s.d.g.). Spółka w skardze do Sądu I instancji wskazała na str. 5, że na przedmiotowym odcinku W. kilkanaście firm wydobywa kruszywo, a tylko działalność skarżącej wpływa szkodliwie na środowisko wodne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 u.s.d.g., gdyż powołany przepis dotyczy udziela przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. Sprawa niniejsza nie dotyczy udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej. Należy podkreślić, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 126 p.w. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie wykazały wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 126 pkt 1 p.w. Artykuł 126 statuuje obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostaną spełnione wymagania przewidziane w ustawie, a odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności określone w art. 126 p.w., który z kolei odsyła do art. 125 p.w. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 749/05, LEX nr 209509). Dotychczasowe rozważania pozwalają stwierdzić, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skoro wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji wykazanej wyżej wadliwości postępowania w sprawie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.