I OSK 2024/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 231/17 w sprawie ze skargi A.W. i K.W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną I OSK 2024/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. i K.W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. i K.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez brak zbadania sprawy w całości; 2/ art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy; II. Przepisów prawa materialnego: 1/ art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że został wyczerpany tryb cywilny uzgodnienia wysokości odszkodowania; 2/ art. 130 ust. 1 i 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n., poprzez niezastosowanie i uznanie, że odszkodowania zostało ustalone prawidłowo i nie istniał obowiązek określenia jego wysokości w formie operatu szacunkowego; 3/ art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a u.g.n., poprzez niezastosowanie i uznanie, że opłata adiacencka została ustalona i nie istniał obowiązek określenia jej wysokości w formie operatu szacunkowego; 4/ art. 58 k.c. poprzez nieuznanie nieważności zawartej ugody z dnia [...] maja 2008 r. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kosekwencję zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zastosowały (oraz nie zastosowały) wskazanych przepisów u.g.n., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych, skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku K. i A. W., orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...] i [...], wydzielone pod tereny dróg publicznych i stały się własnością Gminy D. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna ([...] lutego 2008 r.). Obecnie kwestię sporną stanowi ważność ugody z dnia [...] maja 2008 r., którą A. i K.W. zrzekli się odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne działki nr [...] i [...]. W zamian Wójt Gminy D. zobowiązał się, że nie ustali opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W myśl art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei stosownie do art. 98 ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania, nie zawierając przy tym żadnych szczególnych uregulowań co do formy i treści porozumienia. Dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (Rozdział 5 u.g.n., zawierający regulację dotyczącą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów, że między dotychczasowym właścicielem działek przejętych pod drogi publiczne, a organem gminy (nowym właścicielem) doszło do porozumienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3. A skoro uzgodniono kwestię rezygnacji z odszkodowania, to nie było konieczności sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu o wskazany w skardze kasacyjnej art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. (ustalającego wartość działek przejętych pod drogę publiczną). Tym samym nie było także potrzeby, by ustalić w ten sam sposób wartość opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Odnosząc się do okoliczności, że samo uzgodnienie treści ugody z dnia [...] maja 2008 r. odbyło się podczas rokowań z dnia [...] stycznia 2008 r., a więc zanim decyzja o podziale stała się ostateczna, wskazać należy, że kwestia taka była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie. Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 261/17, stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem nawet przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania jest ustalana pomiędzy właścicielem a organem, a w istocie to nie właściciel, a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem. Przyjęto więc, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). SN nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, opierając się na wynikającej z art. 508 k.c. instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu, jednakże w niniejszej sprawie nie można mówić o zrzeczeniu się prawa w ścisłym tego słowa znaczeniu, bo A. i K.W. zrezygnowali ugodą z dnia [...] maja 2008 r.. z prawa do uzyskania odszkodowania w zamian za nieobciążanie ich opłatą adiacencką. W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie pozbawienie skarżących prawa własności nastąpiło dla realizacji celów publicznych. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół uzgodnień z dnia [...] stycznia 2008 r. został podpisany przez jednego z dotychczasowych właścicieli nieruchomości – A.W. oraz przez Wójta Gminy D. W konsekwencji jest to dokument, który wywołał opisane w nim skutki prawne, w szczególności w zakresie ustalenia ekwiwalentu za przejęte nieruchomości, a właściwie zrzeczenia się roszczenia o ustalenie odszkodowania (w zamian za rezygnację gminy z możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale). Bez znaczenia jest, że protokół uzgodnień podpisany został wyłącznie przez A.W., skoro uzgodnienia te zostały zaakceptowane również przez K.W., która podpisała już samą ugodę z dnia [...] maja 2008 r., opartą na wcześniejszych uzgodnieniach. Ugodę o rezygnacji z odszkodowania ustalono w drodze czynności cywilnoprawnej i wzruszenie jej jest możliwe, ale wyłącznie w formie i trybie uregulowanym w k.c. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać z urzędu nieważność czynności prawnej, bowiem zachodzi ona ipso iure. Jest to zastrzeżone do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, które wprawdzie nie wydają w tej kwestii orzeczeń konstytutywnych, ale deklaratoryjne - potwierdzające ową nieważność, co ma bardzo istotne znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego i pewności podejmowanych czynności prawnych. Wydany w takiej sprawie wyrok ma zawsze deklaratoryjny charakter – stwierdza jedynie pewien obiektywny stan w postaci nieważności czynności prawnej, ale go nie tworzy. Niemniej jednak wyrok ten jest niezbędnym potwierdzeniem wadliwości czynności prawnej. Wobec tego poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje ocena ekwiwalentności korzyści stron ugody z dnia [...] maja 2008 r., skoro została ona uzgodniona przez strony i nie była kwestionowana w odpowiednim trybie przed sądem powszechnym. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych. Dla realizacji takich roszczeń właściwa mogłaby być jedynie droga postępowania cywilnego. W wyroku z dnia 30 października 2018 r., I OSK 31/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta, np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna), albo że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 k.p.c.). NSA we wskazanym wyroku podkreślił też, że w świetle przywołanego stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego. Zatem nie może budzić wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował ustalenia organ odwoławczego, że zawarcie w dniu 12 maja 2008 r. ugody odnośnie do odszkodowania za objęte wnioskiem działki gruntu, skutkuje brakiem przedmiotu postępowania i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy administracji mają obowiązek działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ nie mógł uwzględnić żądania odszkodowania za wskazane nieruchomości, gdyż w przepisach prawa administracyjnego nie ma prawnych podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, jeśli zostało ono ustalone w wyniku rokowań. Przepisy u.g.n. nie dają podstawy do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tytułu ewentualnego zaniżenia jego wysokości w umowach zawartych po przeprowadzeniu rokowań. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.