I OSK 2484/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. i K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 230/17 w sprawie ze skargi W. O.i K. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 230/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. O. i K. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Rz. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] na wniosek Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. z/s w S. W. ograniczył sposób korzystania z działki nr [...], [...], [...] położonych w obr. N., jedn. ew. N. – M. stanowiących współwłasność Z. G., F. G., K. O. i W. O. poprzez zezwolenie inwestorowi na budowę odcinków osiedlowej sieci ciepłowniczej, zgodnie z załącznikami graficznymi do decyzji opracowanymi na fragmentach kopii mapy zasadniczej. Nadto organ zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a w sytuacji, gdy będzie to niemożliwe do zapłaty ewentualnego odszkodowania oraz współwłaścicieli nieruchomości do udostępniania działek w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń. Po rozpoznaniu odwołania W. O. i K. O., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta N. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym budowę odcinków osiedlowej sieci ciepłowniczej w miejscowości N., m. in. na działkach nr [...], [...] i [...] stanowiących współwłasność Z. G., F. G., K. O. i W. O. Wskazał, że kwestie związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego nie są rozpatrywane w sprawie o udzielenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a zatem organ rozstrzygający sprawę w trybie art. 124 u.g.n. nie dokonuje weryfikacji wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ani też nie jest uprawniony do oceny zasadności lokalizacji i jej proponowanego przebiegu. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji inwestor przeprowadził rokowania ze wszystkimi współwłaścicielami, które jednak nie przyniosły rezultatu i zostały zakończone. Okoliczność, że rokowania ze Z. i F. G. odbyły się już po wszczęciu postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości ich przeprowadzenia. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, W. O. i K. O. zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającej go decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucili mu naruszenie: - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię wskutek czego doszło do uznania przez organy, że wniosek inwestora spełnia ustawowe wymogi, tj. załączono do niego dokumenty z przeprowadzonych rokowań; uznanie, że rokowania przeprowadził inwestor, podczas, gdy faktycznie czynności uznane przez inwestora za negocjacje przeprowadził organ I instancji; uznanie, że został spełniony wymóg uprzedniego przeprowadzenia negocjacji w sytuacji, gdy czynności uznane przez inwestora za negocjacje zostały przeprowadzone jedynie ze skarżącymi z pominięciem pozostałych współwłaścicieli; uznanie, że inwestor nawet w trakcie postępowania przeprowadził negocjacje zakończone niepowodzeniem w sytuacji, gdy sam je zerwał nie odpowiadając na pytanie F. G. i Z. G.; - art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organy, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na ograniczenie sposobu korzystania z niej, podczas, gdy inwestor przed złożeniem wniosku nie podjął jakichkolwiek negocjacji z F. G. i Z. G.; udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w sposób uciążliwy dla skarżących, w sytuacji gdy istniała możliwość innego usytuowania urządzeń. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem i nie pogłębiający zaufania stron do organu, poprzez niezawiadomienie i niezapewnienie wszystkim stronom udziału w oględzinach oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał złożony wniosek za kompletny. WSA w Rzeszowie oddalił opisaną skargę, wyjaśniając, że kontrolowane decyzje nie naruszyły dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. Nadto stosownie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. inwestor przedłożył dokumenty świadczące o podjęciu i prowadzeniu rokowań ze skarżącymi, które wbrew ich twierdzeniom zostały przeprowadzone i mogą być zakończone w dowolnym czasie. Natomiast Z. G. i F. G. przesłano informacje o projektowanej inwestycji wraz z załącznikami i prowadzono z nimi pisemną korespondencję, co w ocenie Sądu nie narusza przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć znaczenie w niniejszej sprawie. Sąd nie znalazł również podstaw potwierdzających tezę skarżących, że negocjacje były prowadzone przez organ I instancji, ponieważ odpowiedzi na pisma skarżących udzielał inwestor, a fakt, że spotkania negocjacyjne były organizowane w siedzibie organu nie stanowi naruszenia prawa. W ocenie Sądu zarzut dotyczący pozbawienia Z. i F. G. możliwości czynnego udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy czym wzruszyć postępowanie w tym trybie może wyłącznie podmiot, którego pozbawiono działania. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie adres Państwa G. został przez organ I instancji ustalony prawidłowo, a fakt ich zamieszkiwania zagranicą nie mógł być znany, ponieważ nie dopełnili oni formalności prawnych związanych z obowiązkiem poinformowania stosownych organów o opuszczeniu miejsca zamieszkania. Skarżący w trakcie rokowań oraz w toku postępowania informowani byli o trasie realizacji inwestycji i nie zgłaszali żadnych uwag oraz nie wskazywali jej alternatywnego przebiegu w związku z czym zarzut skargi o przeprowadzeniu inwestycji przyjętą trasą Sąd również uznał za bezzasadny. Od opisanego wyroku W. O. i K. O. wywiedli skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo naruszenia w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2016 r. przepisu art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania pomimo tego, że wniosek nie spełniał ustawowego wymogu formalnego w postaci dołączenia dokumentów z przeprowadzonych negocjacji z wszystkimi właścicielami nieruchomości, a także, że negocjacje te zostały zerwane przez organ; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., poprzez niezastosowanie go w sprawie pomimo naruszenia w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody Podkarpackiego, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, poprzez niezawiadomienie i niezapewnienie wszystkim stronom udziału w oględzinach na ww. nieruchomości w dniu [...] lutego 2016 r., wskutek czego doszło do pogwałcenia zasady czynnego udziału strony w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, co stanowi jedna z podstaw wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niezastosowanie go w sprawie pomimo naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Podkarpackiego następujących przepisów postępowania: - art. 124 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu możliwości konwalidacji w toku postępowania braku dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych negocjacji; - art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania pomimo tego, że wniosek nie spełniał ustawowego wymogu w postaci dołączenia dokumentów z przeprowadzonych negocjacji z wszystkimi właścicielami nieruchomości a także, że negocjacje te zostały przez organ zerwane; - art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 42 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego prowadzenie w sposób sprzeczny z prawem i nie pogłębiający zaufania strony do organu, wskutek nieustalenia w momencie wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co skutkowało bezskutecznością czynności, o których nie zostali zawiadomieni, zwłaszcza oględzin nieruchomości; - art. 10 § 1 w zw. z art. 85 K.p.a., poprzez niezawiadomienie i niezapewnienie wszystkim stronom udziału w oględzinach nieruchomości skutkujących pogwałceniem zasady czynnego udziału strony w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach procesowych, co stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; - art. 85 K.p.a., poprzez przeprowadzenie oględzin w trakcie trwających negocjacji; - art. 89 § 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie rozprawy w trakcie trwających negocjacji; - art. 9 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że złożony przez inwestora wniosek jest kompletny; - art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego za dopuszczalną Sąd uznał konwalidację w toku postępowania braku formalnego wniosku w postaci braku dokumentów z negocjacji w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz dlaczego i z jaką datą uznał to postępowanie za wszczęte pomimo niedołączenia do wniosku w tym przedmiocie tych dokumentów. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie i poprzedzających go decyzji organów administracji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Rzeszowie naruszenie kilku przepisów procedury sądowoadministracyjnej, a nadto wymienił też jako naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej nie dokonano rozróżnienia wyjaśniającego, które naruszenia przepisów dotyczyły prawa materialnego, a które procesowego. Wskazano natomiast na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22.06.2018 r., sygn. I OSK 629/17). Formułując zarzut naruszenia prawa, skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., a więc przepisu umożliwiającego Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego, procesowego oraz wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania. Przepis ten nie był przez Sąd I instancji, oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a., zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, jako zarzutu naruszenia przepisu prawa, poprzez jego niezastosowanie. Wobec podania w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przepis ten w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i określa wyłącznie zakres kontroli postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący kasacyjnie wymieniają też naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie, polegające na prowadzeniu formalnego postępowania pomimo tego, że wiosek nie spełniał ustawowego wymogu dot. przeprowadzenia negocjacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ich wydaniu nie doszło do naruszeń prawa procesowego, organy administracji w wymaganym stopniu zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Podstawę materialno-prawną skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 124 u.g.n. Zgodnie z jego treścią, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl natomiast art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy co prawda dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań, jednakże podstawą rozstrzygnięcia jest to, aby przed wydaniem decyzji odbyły się rokowania. Fakt, że w przedmiotowej sprawie rokowania odbyły się na późniejszym etapie postępowania, co uzasadnił WSA w Rzeszowie, nie miało żadnego wpływu na istotę sprawy, tj. decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (p. wyrok NSA z 30.05.2019 r., sygn. I OSK 2022/17). W sprawie bezspornym jest charakter wskazanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przebieg sieci został określony precyzyjnie w decyzji z 14 listopada 2012 r. Burmistrza Gminy i Miasta N. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił, że organy nie naruszyły art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W sprawie brak jest też podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (przesłanka wznowienia postępowania). Strony postępowania wzięły udział w postępowaniu administracyjnym, a organy zrobiły wszystko, co nakazuje procedura, aby zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Na uwagę zasługuje to, że organ administracji ustalił adres strony przebywającej w USA, mimo że pp. G. nie dopełnili obowiązków wynikających z wyjazdu poza granicę Kraju. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) możliwe jest wyłączenie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Z uwagi na powyższe, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie wszechstronnie i wyczerpująco wyjaśniły motywy swych rozstrzygnięć, uprzednio przeprowadzając w wymaganym zakresie postępowanie dowodowe, należało uznać, że zarzuty skarżących są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.