I OSK 629/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt: III SA/Łd 763/16 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] lipca 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C oddala skargę kasacyjną. 17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt: III SA/Łd 763/16 oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] lipca 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..] odmówił M.P. wydania prawa jazdy kategorii C, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia z siedzibą w Łodzi z dnia 11 lutego 2016 r. orzeczono wobec M.P. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres pięciu lat, z wyłączeniem pojazdów, do których uprawnia kategoria C. Na tej podstawie Prezydent Miasta Łodzi ostateczną decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. cofnął M.P. uprawnienia do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych wynikających z prawa jazdy kategorii B,B+E,C+E,T. W tej sytuacji organ nie mógł na wniosek M.P. dokonać zmiany danych w zakresie kategorii prawa jazdy z kategorii B, B+E,C,C+E,T poprzez wydanie prawa jazdy kategorii C. Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że z przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika zakaz wydania prawa jazdy osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu, a z treści art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że powyższy przepis ma zastosowanie także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM,A1,A2,A,C1,C,D1,D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Z powyższych przyczyn organ odmówił wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C. Po rozpoznaniu odwołania M.P. z dnia [..] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [..] lipca 2016 r., znak: [..] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..]. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wydania prawa jazdy kategorii C, z uwagi na orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia z siedzibą w Łodzi z dnia 11 lutego 2016 r. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, który chociaż nie obejmował pojazdów określonych kategorią C prawa jazdy, to treść art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wyklucza możliwość potwierdzenia posiadania uprawnień do kierowania pojazdami tej kategorii w przypadku zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B i to zarówno w drodze wniosku o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i wniosku o zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy danej kategorii. Organ zauważył, że znowelizowany przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami zakazuje wymiany zatrzymanego dokumentu osoby, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] lipca 2016 r. stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której to skardze zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2, niezastosowanie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a., art. 7, art. 10, art. 31 Konstytucji RP oraz art. 53 § 1 i art. 42 k.k., a wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. skarżący domagał się ponadto wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP o zbadanie zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami z przepisami Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, że orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kat. B skutkuje "pozbawieniem" w okresie obowiązywania zakazu wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było bowiem niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby osoba, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, mogła w okresie obowiązywania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. Zamierzenie to realizuje przyjęte w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami rozwiązanie o rozszerzeniu skutków orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, na kategorie prawa jazdy nie objęte zakazem, w okresie obowiązywania zakazu. W przypadku regulacji wyrażonej w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.k.p. istotne znaczenie ma sama okoliczność zatrzymania prawa jazdy w związku z danym zdarzeniem, co oznacza, że nie istnieje wymóg orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie wszystkich kategorii objętych zatrzymanym prawem jazdy, aby uniemożliwione zostało wykonywanie na czas trwania orzeczonego zakazu sądowego uprawnień w zakresie kategorii prawa jazdy nie objętych zakazem, a posiadanych przez kierowcę. To, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia z siedzibą w Łodzi z dnia 11 lutego 2016 r. nie objęto uprawnień kategorii C nie oznacza, że w trakcie obowiązywania nałożonego zakazu, skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte tą kategorią i że może skutecznie żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami w tym zakresie. Dopuszczenie takiej możliwości byłoby sprzeczne z wyraźnym zakazem ustawodawcy przewidzianym w art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, obligującym organ administracyjny do niezwracania w takim wypadku zatrzymanego dokumentu. Sąd nie uznał także zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, podkreślając, że przepis ten określa przesłanki oraz tryb wydania wtórnika prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, a więc dotyczy sytuacji, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Za chybione Sąd uznał również zarzuty skargi naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., a wniosek o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu uznał za niezasadny z uwagi na brak wątpliwości co do celu wprowadzenia spornej regulacji prawnej, jak i odmienności trybu i przesłanek stosowania sankcji karnych i środków administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy w stosunku do osoby, co do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem tych pojazdów, do których prowadzenia uprawnia kategoria C prawa jazdy oraz w sytuacji wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym wynikających z prawa jazdy kategorii B,B+E,C+E,T, nie jest możliwe wydanie dokumentu prawa jazdy świadczącego o posiadaniu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C, 3) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi cofnął skarżącemu uprawnienia do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym wynikających z posiadanych przez stronę uprawnień do kierowania pojazdami kat. B,C,B+E,C+E,T, w sytuacji, w której decyzja ta obejmowała kategorie B,B+E,C+E,T. W skardze kasacyjnej ponowiono wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zbadania zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31, art. 173 i art. 175 Konstytucji RP. Argumentując swoje stanowisko skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej podniósł, że argumentacja Sądu opiera się na powieleniu argumentacji organów, bez wyciągnięcia samodzielnych wniosków. Nadto wadliwość w zakresie uznania, że Prezydent Miasta Łodzi cofnął skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów wynikających z posiadanych przez niego uprawnień do kierowania kat. B,B+E,C,C+E,T doprowadziła Sąd do błędnego oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie odniósł się do zarzutu wzajemnej sprzeczności prawa karnego i prawa administracyjnego w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie proceduralne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd skupił się na zajęciu stanowiska zgodnego ze stanowiskiem organu, nie zwracając uwagi na to, że to sąd karny decyduje o zakresie zakazu, w sposób nieuprawniony stosując wykładnię rozszerzającą i nie zauważając, że w pierwszej kolejności powinno być brane pod uwagę uprawnienie do prowadzenia pojazdu tego rodzaju, którym sprawca dopuścił się przestępstwa (wyrok SN z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt: III KK 461/13). Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd powielił schemat nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ skoro prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, to skoro uprawnienie nie zostało cofnięte, odmowa wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnienia jest niezasadne, a konstrukcja art. 12 ustawy o kierujących pojazdami wadliwa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Skarżący kasacyjnie pismem z dnia 1 lutego 2018 r. zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie istniały podstawy do jej uwzględnienia", a więc w istocie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego aktu, która doprowadziła do nieuzasadnionego oddalenia skargi. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, a więc przepisu umożliwiającego Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Co więcej, skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wskazując na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie podniósł zarzutu naruszenia jakichkolwiek przepisów, które miały zastosowanie w sprawie. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1, art. 150, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Warunkiem zastosowania dyspozycji w/w normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Nie mógł zatem osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien ją uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie był także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 627) – dalej u.o.k.p. Z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia z siedzibą w Łodzi z dnia 11 lutego 2016 r. orzeczono wobec M.P. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres pięciu lat, z wyłączeniem pojazdów, do których uprawnia kategoria C. Zgodnie z art. 42 § 2 Kodeksu karnego, według stanu prawnego na dzień wymierzenia kary, sąd orzeka zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji był w stanie nietrzeźwości. Zakaz wynikający z tego przepisu jest obligatoryjnym środkiem karnym i sąd karny, który jest adresatem tej normy prawnej, ma obowiązek zastosować zakaz w sytuacji opisanej w tym przepisie. Przy czym ustawodawca pozostawił sądowi karnemu, który orzeka w konkretnym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie czy zakaz obejmie wszelkie pojazdy, czy tylko pojazdy określonego rodzaju. Sąd Najwyższy wielokrotnie wyjaśniał, że taki zakaz powinien objąć przede wszystkim uprawnienie do prowadzenia pojazdu, przy którego prowadzeniu sprawca stworzył zagrożenie dla bezpieczeństwa w komunikacji. Zakaz taki mógł dotyczyć więc tylko jedynej posiadanej kategorii prawa jazdy. Nie ulega wątpliwości, iż w zakres orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych, w pierwszej kolejności powinno wchodzić uprawnienie do prowadzenia pojazdu tego rodzaju, którym sprawca dopuścił się przestępstwa. Z tej przyczyny Sąd Najwyższy, w stanie faktycznym sprawy, w której sprawca po drodze publicznej w ruchu lądowym prowadził ciągnik rolniczy będąc w stanie nietrzeźwości stwierdził, że orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych innego rodzaju niż ten, do którego należał pojazd prowadzony przez sprawcę, pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą tego zakazu i stanowi rażącą obrazę przepisu art. 42 k.k. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2007 r., III KK 437/06, OSNKW 2007/Nr 3, poz. 29), bowiem w zaskarżonym kasacją wyroku, Sąd Rejonowy, wbrew treści złożonego przez prokuratora i uzgodnionego z oskarżonym wniosku, przewidującego między innymi orzeczenie na podstawie art. 42 § 2 k.k. obligatoryjnego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, na które wymagana jest kategoria "T", orzekł zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii "T". Zauważyć jednak należy, że w jednolitym orzecznictwie Sądu Najwyższego niejednokrotnie podkreślono, że ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji (por. wyrok. Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV KK 201/11, LEX nr 1112128). Zatem zakaz ten powinien spowodować wykluczenie z ruchu drogowego w ogóle, kierującego pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przytoczonym przepisem art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje obecnie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.o.k.p., w świetle którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Odrębnie natomiast w art. 12 u.o.k.p. ustawodawca uregulował kwestię wydania prawa jazdy określonej kategorii w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu stanowił w ust. 1 pkt 2, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 – przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2); - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E (art. 12. ust. 2 pkt 3) - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Rozbieżności interpretacyjne w zakresie stosowania przepisów w stosunku do osób, które nie ubiegają się o wydanie prawa jazdy lecz o jego zwrot zostały rozstrzygnięte przez ustawodawcę ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). Przepis art. 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej nadał nowe brzmienie przepisowi art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, o treści: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D". W porównaniu do poprzedniej treści dodane zostały słowa: "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie". Po zmianie, przepis ten obejmuje zatem już nie tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy ale także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały. W/w ustawa z dnia 26 czerwca 2014 r. weszła w życie z dniem 25 października 2014 r. Zgodnie zaś art. 3 tej ustawy, przepis art. 12 ust. 2 u.o.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z uwagi na orzeczony wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres pięciu lat, z wyłączeniem pojazdów, do których uprawnia kategoria C, nie można było zarzucić błędnego zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.o.k.p., które obligują organ do odmowy wydania prawa jazdy, z uwagi na orzeczony zakaz w okresie i zakresie jego obowiązywania. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, zarzucającym błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, że skoro nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorią C prawa jazdy w wyroku karnym, to organ mógł i powinien potwierdzić posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, skoro decyzja o odmowie wydania prawa jazdy kategorii C ma swoje źródło w przepisach ustawy o kierujących pojazdami (art. 12 ust. 2 pkt 2). Wprowadzony w ustawie zakaz wydania prawa jazdy nie stanowi rozszerzenia dolegliwości spowodowanej orzeczonym środkiem karnym. To wyrok karny orzekający o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych wywiera skutki w sferze prawa administracyjnego. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać prawa jazdy kategorii C. Z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 603/14; z dnia 18 grudnia 2015 r., I OSK 888/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., I OSK 678/14; z dnia 29 października 2015 r., I OSK 382/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 688/16; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I OSK 1860/17; wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 1957/17). Nie mógł być rozpatrzony, a w konsekwencji również uwzględniony, zarzut "błędu w ustaleniach faktycznych" z uwagi na wymogi, jakie obowiązują przy konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut ten w istocie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a w jego treści, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano jakiegokolwiek przepisu postępowania, który mógłby stanowić podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.o.k.p. z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31, art. 173 i art. 175 Konstytucji RP. Jedynie w sytuacji uznanych za uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawowych wzorców kontroli z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego na podstawie i na warunkach określonych w art. 193 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości w niniejszej sprawie nie zaistniały. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 2