I OZ 1170/17

Dnia 28 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.S. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 597/17 wzywające M.S. do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 380 złotych od skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń postanawia: oddalić zażalenie. Zarządzeniem z dnia 25 maja 2017 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wezwał M.S. do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r. nr [...] w kwocie 380 złotych, stosownie do § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Zażalenie na powyższe zarządzenie wniosła M.S., podnosząc naruszenie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez bezzasadne wezwanie skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego w sytuacji, gdy skarżone jest działanie organu w sprawie z zakresu pomocy i opieki społecznej, kiedy to – stosownie do brzmienia wskazanego wyżej przepisu – strona nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych. W ocenie skarżącej w sprawie, w której przedmiotem skargi jest decyzja w zakresie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, zasadne jest przyjęcie, że sprawa taka należy do kategorii spraw z zakresu pomocy i opieki społecznej, zwolnionych z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Wskazała, że sprawa była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i wówczas nie zażądano od niej uiszczenia jakiejkolwiek opłaty sądowej. Powołała się również na postanowienie NSA z dnia 28 maja 2013 r. o sygn. akt I OZ 423/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu sprowadza się do kwestii tego, czy sprawa ustalenia, że osoba pobrała nienależne świadczenie rodzinne, i zobowiązania do zwroty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jest sprawą z zakresu pomocy i opieki społecznej w rozumieniu art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten bowiem stanowi, że "Nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej". Kwestią interpretacji ustawowych przesłanek zwolnienia od uiszczenia kosztów sądowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko zajął się NSA w uchwale z dnia 23 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 5, poz. 70). Ustalenia poczynione w nim na tle art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. należy odpowiednio odnieść do wykładni art. art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że w art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ustawodawca nie dał expressis verbis odpowiedzi na pytanie, jakie kategorie spraw w sensie przedmiotowym składają się na pojęcie "sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej". Kolejno nie można pominąć faktu, że w treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ustawodawca nie użył terminu "w sprawach pomocy i opieki społecznej", ale szerszego terminu "w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej". Racjonalność działania ustawodawcy nakłada obowiązek dokonywania wykładni tego zwrotu z uwzględnieniem tej właśnie różnicy terminologiczne. Co więcej, ustawodawca nie powiązał terminu pomocy czy opieki społecznej użytych w cytowanym przepisie z definicją wynikającą z innego aktu (np. z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Ponadto NSA w rzeczonej uchwale podkreślił konieczność uwzględniania wykładni celowościowej regulacji ustawowej, przez uwzględnienie, czy danej kategorii spraw z istoty ich charakteru znaczna część skarżących kwalifikowałaby się do uzyskania pomocy prawnej. Wskazuje się, że w art. 239 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. użyto pojęcia "sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej", nie zawężając go do "spraw dotyczących świadczeń, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej". Decydujące znaczenie miałoby tu kryterium celu, jakim jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie same pokonać (zob. A. Majzner, Instytucja ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 2, s. 39-40 i cytowane tam orzecznictwo i literaturę). Nawet jednak przy przyjęciu takiego szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej", nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że analizowana sprawa ustalenia, czy osoba pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest sprawą zakresu pomocy czy opieki społecznej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 1518 ze zm.), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Ustęp 2 tego przepisu precyzuje, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Ustęp art. 30 ust. 7 tej ustawy stanowi, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Celem postępowania nie jest zatem, przywołane wyżej, "zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie same pokonać". Sprawa ustalenia świadczeń za nienależnie pobrane, podobnie jak sprawa zobowiązania do zwrotu tego rodzaju świadczeń, jest sprawą dotyczącą prawidłowości przyznania środków pieniężnych, warunkującą kolejno egzekucję nienależnego świadczenia, nie zaś sprawą udzielenia pomocy czy opieki społecznej. Jest to sprawa rodzajowo różna od sprawy przyznania świadczenia rodzinnego. Należy przy tym zaznaczyć, że art. 239 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest wyjątkiem od zasady ponoszenia kosztów sądowych przez strony, zawartej w art. 199 p.p.s.a., zatem w myśl reguły wykładni exceptiones non sunt extendendae nie może być wykładany rozszerzająco (zob. K. Kaszubski, Glosa do postanowienia WSA z dnia 9 września 2005 r., III SO/Gd 113/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2007, nr 3, s. 29-36). Przyjęcie zapatrywania skarżącej stanowiłoby właśnie tego rodzaju, niedopuszczalną, interpretację. Odnosząc się końcowo do przywołanego w zażaleniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r. o sygn. akt I OZ 423/13 podnieść wypada, że zapadło ono właśnie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś uznania świadczenia rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Nie znajduje zatem odniesienia do niniejszej sprawy, w której spór dotyczy nie przyznania świadczenia rodzinnego, lecz dokonania zwrotu nienależnie pobranych przez osobę środków publicznych. Zbliżonych kwestii dotyczyły postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego, w tym zakresie jednak skład orzekający uznał za zasadne kontynuować linię wyznaczoną postanowieniem NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OZ 1032/17, zaś odstąpić od stanowiska wynikającego z postanowienia NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OZ 999/17. Za uchyleniem skarżonego zarządzenia w sprawie niniejszej nie mogła również przemawiać wcześniejsza praktyka Sądu pierwszej instancji, zarządzenie to bowiem – jak wskazano – odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a.