IV SA/Gl 846/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. H. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej usg) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uopl) oraz po przeprowadzeniu konsultacji w trybie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1817 ze zm.), przyjęła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K.. Pismem z dnia 5 maja 2016 r. B. H. wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 39 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do wyżej wymienionej uchwały w zakresie słów "jednak przez okres nie krótszy niż 5 lat", jak i innych ograniczeń podmiotowych, które bezzasadnie uniemożliwiają wejście w stosunek najmu, domagając się ich wykreślenia i jednocześnie powołując się na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1071/14. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniła, że § 39 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały zawiera zapis brzmiący: "zamieszkiwały z najemcą w lokalu do chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy, jednak przez okres nie krótszy niż 5 lat", który to zapis zdaniem skarżącej narusza art. 4 ust. 2, art. 6a i 6b oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego a także art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej naruszenie wskazanych przepisów wynika ze zmodyfikowania w sposób nieuprawniony kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu zgodnie z art. 691 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy wyłącznie przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu pod warunkiem, że zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż lat pięć od chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy. W dalszej kolejności stwierdziła, że rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia żeby w formie uchwały modyfikować krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Tym samym w opinii skarżącej doszło do niedopuszczalnego zmodyfikowania w akcie podustawowym treści art 691 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia dużej grupy mieszkańców, w tym również i jej, możliwości ubiegania się o uzyskanie lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K.. Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] nie uwzględniła powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. B. H., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego J. C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej także Ppsa). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie § 39 ust. 1 pkt 1 z przekroczeniem zawartego w wyżej wymienionych przepisach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdziła, że jej zdaniem rada gminy nie posiadała upoważnienia do tego aby w tekście uchwały, zmodyfikować krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu, w szczególności poprzez wprowadzenie warunku zamieszkiwania z najemcą przez okres nie krótszy niż lat pięć od chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy. Wobec tego podkreśliła, iż § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Równocześnie wyjaśniła, że zawarte w uchwale zapisy ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o pomoc mieszkaniową, tj. wprowadzające nieznane ustawie kryteria długości okresu zamieszkiwania, w sposób nieuprawniony zawężają krąg podmiotów spełniających przesłanki do wstąpienia w stosunek najmu. Tym samym w ocenie pełnomocnika w § 39 ust. 1 pkt 1 doszło do niedopuszczalnego w akcie podustawowym zmodyfikowania treści art. 691 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Podsumowując wskazała, że skarga jest w pełni uzasadniona albowiem zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej, gdyż w związku z nią negatywnie został rozpatrzony jej wniosek o stwierdzenie wejścia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił przy tym, iż nie uwzględnił wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa a uchwałę zawierającą odpowiedź na to wezwanie doręczył w dniu 5 lipca 2016 r. Wobec tego zdaniem organu skarga datowana na dzień 17 sierpnia 2016 r. została złożona po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 Ppsa i dlatego powinna zostać odrzucona. Równocześnie organ wskazał, że w jego opinii brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Ponadto, na wypadek gdyby skarga nie została jednak odrzucona, organ stwierdził, że powinna zostać oddalona, ponieważ nie zasługuje na uwzględnienie albowiem rada gminy w drodze uchwały tworzy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego powinny określać, w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Wobec tego zdaniem organu gmina w uchwale powinna określić zasady, o których stanowi art. 21 ust. 3 pkt 6 powyższej ustawy, natomiast w mieście K. powyższą kwestię reguluje właśnie § 39 zaskarżonej uchwały. Następnie podniósł, że sformułowany katalog, posługując się zwrotem "w szczególności", nie ma charakteru zamkniętego, co natomiast oznacza, że rada gminy może w uchwale zawrzeć także inne niż wyliczone w art. 21 ust. 3 postanowienia, o ile mieszczą się one w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji a zarazem dodał, iż ten sam zwrot jednoznacznie nakazuje obligatoryjne uwzględnienie w uchwale elementów wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, podkreślając, że "w szczególności" one powinny znaleźć uregulowanie w uchwale. Poza tym w ocenie organu § 39 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie narusza w żaden sposób przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, z uwagi na to, iż Rada Miasta K. w momencie podejmowania tej uchwały posiadała, na mocy art. 21 ust. 3 pkt 6 powyższej ustawy, kompetencje do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a § 39 ust. 1 pkt 1 został podjęty na podstawie i w granicach tych ustawowych kompetencji. Jednocześnie organ podniósł, iż ustalone w zaskarżonej uchwale zasady nie naruszają konstytucyjnej zasady równości albowiem postanowienia te stanowią m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Dodał również, że dobro jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest zasadniczo wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku a skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina mocą przepisu aktu prawa miejscowego, ustanowionego m.in., na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może wprowadzić szczegółowe kryteria, których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Tym samym w opinii organu różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości, jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych. Podsumowując stwierdził, iż zróżnicowanie w dostępie do najmu lokalu ze względu na cechę relewantną, jaką jest konieczność zamieszkiwania z najemcą w lokalu przez okres co najmniej 5 lat do chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji określonych w art. 32 Konstytucji RP. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 139/10. Postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r. tut. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wojewódzkie Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1056, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 Ppsa, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 Ppsa). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawa. Kontroli Sądu, jak wskazano na wstępie, podlega Uchwała Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyjęcia Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K., zwana dalej w skrócie "uchwałą". W jej § 39 ust. 1 - zamieszczonym w rozdziale VII zatytułowanym zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po jego śmierci - ustanowiono, że z osobami, które do dnia wejścia w życie ustawy zamieszkiwały i pozostały w lokalu po opuszczeniu go i wymeldowaniu najemcy lub pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 § 2 kodeksu cywilnego może zostać zawarta umowa najmu pod warunkiem, że: 4) przestrzegają regulamin porządku domowego, 5) opłacają odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Zaś w jego ust. 2 ustanowiono, iż z osobami, które po dniu wejścia w życie ustawy zamieszkały i pozostały w lokalu po opuszczeniu go i wymeldowaniu najemcy lub pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 § 2 kodeksu cywilnego może zostać zawarta umowa najmu lokalu jeżeli spełniają warunki określone w ust. 1 i kryterium dochodowe określone w § 3 ust. 1. Istota sporu pomiędzy stroną a organem dotyczy przede wszystkim § 39 ust. 1 uchwały. W ocenie strony skarżącej regulacja ta została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także są sprzeczne z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi. Uważa także, iż zawarte w uchwale zapisy ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o pomoc mieszkaniową, tj. wprowadzających nieznane ustawie kryteria długości okresu zamieszkiwania, "w sposób nieuprawniony zawęża krąg podmiotów spełniających przesłanki do wstąpienia w stosunek najmu uznać należy za wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego". Jej zdaniem w § 39 ust. 1 pkt 1 doszło do niedopuszczalnego w akcie podustawowym zmodyfikowania treści art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ uznając, że ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 uopl, posługując się zwrotem "w szczególności" wskazał na obligatoryjne elementy jakie winny zostać w uchwale uregulowanie. Nie zamykając jednak prawodawcy lokalnemu możliwości wskazania dodatkowych warunków. Jego zdaniem organ stanowiący jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Zaś użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy" (art. 21 ust. 3 pkt 6 uopl) charakteryzuje się takim poziomem ogólności, iż nie sposób przyjąć, że wprowadzenie jako jednej z tych zasad kryterium 5-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą w lokalu do chwili rozwiązania umowy najmu przez najemcę, opuszczenia go i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy, wykracza poza ramy ustawowej delegacji. Takie rozumienie stałoby w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, który nie precyzuje, jakie konkretnie zasady rada gmina może ustanowić na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 uopl, pozostawiając organowi te kwestie do uregulowania na zasadzie swobodnego ich kształtowania. Pogląd ten, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, iż: "ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany", por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/10.  W wyroku tym, z czym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie wskazano także, że postanowienia podjęte w ramach "polityki mieszkaniowej" i zarządzania mieniem komunalnym stanowią m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Z natury rzeczy bowiem dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest zasadniczo wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina mocą przepisu gminnego, ustanowionego m.in. na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów może ustanowić szczegółowe kryteria (zasady), których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości, jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych. W tym przypadku zróżnicowanie w dostępie do najmu lokalu ze względu na cechę relewantną, jaką jest konieczność stałego zamieszkiwania w lokalu przez osoby bliskie z najemcą, co najmniej 3 lata do chwili jego śmierci, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji określonych w art. 32 Konstytucji RP. Tym samym Sąd stwierdza, że regulacja zawarta w § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały nie narusza w żaden sposób przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 uopl z uwagi na to, iż Rada Miasta K. w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały posiadała na mocy art. 21 ust. 3 pkt 6 uopl kompetencje do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a § 39 ust. 1 pkt 1 został podjęty na podstawie i w granicach tych ustawowych kompetencji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W drugiej kolejności zaś, że uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym zasady te powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zakres regulacji zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter wiążący, ale - co ważne - niewyczerpujący. Innymi słowy, każda uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy i służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb. Zasadnie organ wskazał na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "rada poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, może stosownie do okoliczności, uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem" - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. Równocześnie wskazania wymaga, że prawodawca lokalny jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, może jednakże kształtować te zasady swobodnie. Użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu o czym także szerzej powyżej. Stanowisko to nie stoi w ogóle w sprzeczności z orzeczeniem WSA w Krakowie przywoływanym przez stronę skarżącą, jednakże w wyroku tym, czego nie dostrzegła, inny był przedmiot objęty badaniem a tym samym wokół innego zakresu koncentrował się zasadniczy spór. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10, w którym stwierdzono, że zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Sąd w tej sprawie ten pogląd popiera. W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków. Gdyby zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miały być jednolite, to wówczas zadanie polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie należałoby do zadań własnych samorządu, ale stałyby się zadaniem zleconym. Tak jednak nie jest i wprost art. 4 ust. 1 ustawy zadanie to kreuje jako zadanie własne samorządu. Istotnym elementem pozwalającym na uznanie, że dodatkowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie wskazane wprost w art. 21 ust. 3 ustawy są dopuszczalne jest uznanie, że spełniają one następujące kryteria: 1) nie są sprzeczne z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, 2) pozwalają na uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali celem zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Organ stanowiący gminy ustalając zasady wynajmu lokali nie może dowolnie określać dodatkowe kryteria według których potrzeby mieszkaniowe mogą być zaspokajane. Przenosząc te rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że § 39 ust. 1 i n. uchwały nie naruszają art. 21 ust. 3 ustawy a także innych przywoływanych przez stronę regulacji prawnych. Sąd nie stwierdził, ażeby uchwała objęta skargą naruszała art. 691 § 1 i § 2 Kc w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu albowiem reguluje nie stosunek cywilnoprawny najmu ale administracyjnoprawny a tym samym z przynależnym mu władztwem administracyjnym w aspekcie kreowania cech i treści tego stosunku. Nadto w art. 691 § 1 i 2 Kc wskazano - w katalogu zamkniętym - podmioty uprawnione do wejścia w prawa najemcy po jego śmierci stanowiąc, że razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą (§1). W § 2 ustanowiono, że osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Sąd nie dostrzega zatem niezgodności zaskarżonej uchwały ani z art. 691 § 1 i 2 Kc, ani z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W ocenie Sądu błędnie skarżąca interpretuje w skardze znaczenie § 39 ust. 1 uchwały, który wprowadza - w ramach przynależnej gminie samodzielności - dodatkowe uprawnienia dla osób, którym przysługuje prawo wejścia, niejako z mocy prawa, w stosunek najmu - bez przeprowadzania odrębnego postępowania kwalifikacyjnego połączonego z umieszczeniem na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Jednocześnie Sąd zauważa, że rozwiązane zawarte w zaskarżonej uchwale w żadnej mierze nie ogranicza praw skarżącej do skorzystania z podstawowej procedury ubiegania się o zakwalifikowanie jej do grupy uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Niewątpliwie regulacja zawarta w § 39 uchwały stanowi dodatkową zasadę wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy, ale zasada ta ani nie jest sprzeczna z zasadami wprost wyrażonymi w innych ustawach, ani też nie ogranicza organów Gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jest to jedna ze szczegółowych zasad wynajmu lokali, której celem jest jak najpełniejsze zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. W ocenie Sądu zaskarżone przepisy uchwały nie są niezgodne z prawem, ponieważ Rada Miasta mogła dodatkowo uregulować zasady najmu lokali mieszkaniowych pochodzących z zasobu mieszkaniowego tej Gminy i podstawę ku temu zawierał art. 21 ust. 3 i n. ustawy, które w sposób przykładowy wyliczył zasady wynajmowania lokali. Wbrew twierdzeniom skargi zakwestionowana regulacja, nie zawiera nowego kryterium, nieznanego omawianej ustawie. Stanowi jedynie doprecyzowanie ustawowych przesłanek. Podsumowując, tutejszy Sąd nie podzielił argumentów zawartych w złożonej skardze. Zarzuty w niej podniesione jawiły się jako wywiedzione z wyrywkowej analizy całokształtu ustawy o ochronie praw lokatorów i kwestionowanej uchwały, z pominięciem zasadniczego celu ustawy i uchwały, jakimi jest umożliwienie jak najbardziej racjonalnego i sprawiedliwego podziału deficytowego dobra jakim jest prawo do lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, pomiędzy osoby najbardziej potrzebujące pomocy. Na zakończenie jawi się konstatacja, że na tle art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że stanowi on konkretyzację ogólnego przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy i reguluje przykładowe (jednocześnie obligatoryjne) elementy uchwały - por. wyroki: NSA z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1405/14 oraz z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, oraz orzecznictwo tam wskazane. Dlatego zgodzić się należy organem, że w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wymieniono zagadnienia, których uregulowanie w uchwale jest obowiązkowe. Tym samym tylko pominięcie przez radę gminy któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Zatem a contario tylko niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia w odrębnej uchwale pominiętych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy. Takowym nie jest, gdyż być nie może zawarcie dodatkowych elementów odpowiadających celom ustawy w zgodzie z konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielnością gminy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga skarżącej nie jest zasadna a tym samym na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.