II OSK 2196/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/16 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2232/16, po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O., stwierdził, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2016 r., nr [...], o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu D. A. B. została wydana z naruszeniem prawa. Powołaną uchwałą z [...] marca 2016 r. Rada Miasta [...], na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie wyraziła zgody na wypowiedzenie przez skarżącą wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu D. A. B. Jak podała, wypowiedzenie miało polegać na zmianie dotychczasowego stanowiska zastępcy prezesa zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na stanowisko dozorcy w tej spółdzielni, przy odpowiednim zmniejszeniu wynagrodzenia odpowiadającym nowemu stanowisku. Rada wskazała, że jako główny powód wypowiedzenia warunków pracy pracodawca podał, iż D. A. B. odwołany został uchwałą rady nadzorczej zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i nie może pełnić żadnych obowiązków w tym zarządzie. Podniosła też, że z analizy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada zobowiązana jest do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach decyzja o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawiona uznaniu rady gminy. W tej sprawie, w ocenie Rady Miasta, zaproponowane D. A. B. przez skarżącą nowe warunki pracy i płacy są krzywdzące. Zdaniem Rady, pracodawca nie wykazał w dostateczny sposób braku możliwości zatrudnienia radnego na innym stanowisku uwzględniającym jego wykształcenie i doświadczenie. Powyższe ustalenia, w ocenie organu administracji, uzasadniały odmowę wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten pozostawia radzie gminy swobodę decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też zmiany obowiązujących go warunków pracy i płacy bez względu na okoliczności, które pracodawca wskazuje jako powód złożenia radnemu wypowiedzenia warunków pracy i płacy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że rzeczywistym powodem planowanego wypowiedzenia radnemu D. A. B. dotychczasowych warunków pracy i płacy było odwołanie go z funkcji członka zarządu Spółdzielni na mocy uchwały nr [...] podjętej przez radę nadzorczą Spółdzielni w dniu [...] czerwca 2015 r. W związku z powyższym zdarzeniem zakres obowiązków pracowniczych D. A. B. uległ zasadniczemu uszczupleniu, gdyż jako osoba nie wchodząca już w skład organów Spółdzielni nie mógł wykonywać żadnych czynności z zakresu jej zarządzania czy też reprezentowania wobec osób trzecich. Skarżąca podała, że zaproponowała radnemu powrót na poprzednio zajmowane stanowisko dozorcy w Zakładzie [...] w O., co wiązało się również z ustaleniem wysokości jego wynagrodzenia w sposób adekwatny do nowego zakresu obowiązków pracowniczych. Skarżąca wskazała, że przyczyny odwołania radnego D. A. B. z funkcji członka zarządu zostały szczegółowo określone w uzasadnieniu uchwały rady nadzorczej z [...] czerwca 2015 r. Stwierdziła również, że Rada Miasta [...] swoim działaniem przekroczyła uprawnienia zawarte w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz że dokonane przez Radę ustalenia i ocena prawna wniosku złożonego przez skarżącą "w żadnym miejscu nie odnoszą się do faktu istnienia korelacji pomiędzy zamiarem złożenia przez skarżącego wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy a wykonywaniem przez D. A. B. funkcji radnego". Zdaniem skarżącej, Rada Miasta [...] podejmując uchwałę w tym zakresie działała w sposób dowolny, a tymczasem powinna opierać swoje rozstrzygnięcia na powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W dalszej części skarżąca stwierdziła, że jeśli organ jednostki samorządu terytorialnego ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu, to rada miasta nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżoną uchwałą naruszono art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (także dokonanie wypowiedzenia zmieniającego) lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W ocenie Sądu, jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co wynika przede wszystkim z wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego oraz z treści zaskarżonej uchwały, jak też z protokołu z sesji Rady Miasta [...] z 31 marca 2016 r., to jednakże uznaniowa decyzja Rady Miasta [...] była decyzją dowolną, nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, że Rada Miasta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uznała, że zaproponowane D. A. B. nowe warunki pracy i płacy są krzywdzące oraz że pracodawca nie wykazał braku możliwości zatrudnienia radnego na innym, odpowiednim stanowisku pracy. Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odnosi się do faktów powołanych przez pracodawcę stanowiących podstawę wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające na poprzednio zajmowane stanowisko pracy i odpowiadające mu wynagrodzenie. Oznacza to, że uchwała Rady Miasta [...] jest oderwana od okoliczności sprawy. Tymczasem ochrona stosunku pracy radnego oparta na przesłankach niewynikających z ustawy o samorządzie gminnym, pomijająca okoliczności warunkujące dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego, wykracza poza cel wskazany w art. 25 ust. 2 tej ustawy. W skardze kasacyjnej Rada Miasta [...] zarzuciła naruszenie: – art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, który nie określa warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, zamiast wykładni literalnej, z której jasno wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, oraz że odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, – art. 147 § 1 i art. 152 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, pomimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz wynik postępowania nie dawały do tego podstaw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta [...] podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie "podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Uprawniało ją to do swobodnej, nie dowolnej, decyzji w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. I taką też uchwałę w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy Rada Miasta [...] podjęła na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tak przytoczonymi podstawami kasacyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uważa, że art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie uchwały o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu nie wskazuje, aby przyczyny wypowiedzenia zmieniającego podane przez pracodawcę były badane przez radę w tym zakresie. Ponadto, Rada Miasta w skardze kasacyjnej sama stwierdziła, że "podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy) z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz że w związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, miał na uwadze przyjmowaną w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię tego przepisu, która w ocenie NSA rozpoznającego sprawę przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92) do ostatnio przyjmowanego sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że skarżący kasacyjnie organ administracji przyznał, iż podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, NSA uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.