I OSK 2414/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 roku sygn. akt I SA/Wa 578/17 odrzucające skargę M. G.-F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 roku sygn. akt I SA/Wa 578/17 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. G.-F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że skarga M. G.-F. dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 roku odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana wypowiedzeniem z dnia 19 maja 2015 roku aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obr. [...], o łącznej pow. 16 994 m2, położonej w W. przy ul. G. [...], jest nieuzasadniona albo uzasadniona w niższej wysokości. Sąd I instancji uznał, opierając się m. in. na treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 roku sygn. akt I OPS 12/13, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną na to postanowienie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż na kwestionowane postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w zarzucanym przepisie, a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest właśnie skarga do sądu administracyjnego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkuje odrzuceniem skargi na postanowienie SKO w W. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro Kolegium miało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu powinno nastąpić również w oparciu o przepisy procedury administracyjnej (k.p.a.), w tym przepisy o przywróceniu terminów. Zwrócono uwagę na to, że od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu nie przysługuje w obecnym stanie prawnym skarga do sądu powszechnego. Sprzeciw - jako szczególny środek zaskarżenia - służy wyłącznie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), a którym postanowienie w kwestii przywrócenia terminu niewątpliwie nie jest. W ocenie Kolegium w konsekwencji powyższego należy uznać, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł też, że powołana w zaskarżonym wyroku uchwała siedmiu sędziów NSA rozstrzyga kwestię wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego - natomiast nie odnosi się w sposób bezpośredni do dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo uzasadniona w niższej wysokości – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wiodący w orzecznictwie pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane w tym przedmiocie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, więc wniesiona na nie skarga podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z przywołanej przez Sąd I instancji uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 roku sygn. akt I OPS 12/13. Uchwała ta, rozstrzygając rozbieżności orzecznicze w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, uporządkowała bowiem zarazem również inne kwestie związane z zaskarżaniem do sądu administracyjnego działalności kolegiów w tym zakresie. Uczyniła to przy tym w sposób przesądzający, a jej moc wiążąca rozciąga się także pośrednio na postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w analizowanym postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo uzasadniona w niższej wysokości, stosuje się w szerokim zakresie - odpowiednio - przepisy k.p.a., w tym przepisy o terminach - por. art. 79 ust. 7 u.g.n. Zatem nie ma wątpliwości co do tego, że organ słusznie rozpatrzył wniosek M. G.-F. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., opierając się na treści przepisów działu I rozdziału 10. k.p.a. dotyczącego terminów. Zauważyć jednak należy, że specyfika przedmiotowego postępowania, które jest pierwszą fazą postępowania w sprawie cywilnej, wyraża się m. in. w wyłączeniu z zakresu odesłania zawartego w wymienionym wyżej art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Tym samym wydane w niniejszej sprawie postanowienie nie podlega zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalnej wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.). Należy z całą mocą podkreślić, że nie pociąga to za sobą pozbawienia strony możliwości kwestionowania działań samorządowego kolegium odwoławczego w przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Niebezpieczeństwo takie dostrzegł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., w której uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, można wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, przewidującego generalną kompetencję tych sądów do kontrolowania działalności administracji publicznej. Za jej pomocą użytkownik wieczysty będzie mógł zaś zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie jego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 12 października 2017 roku sygn. akt I OSK 2081/17, postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 roku sygn. akt I OSK 1311/16, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 980/16). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu przepisów postępowania - tj. art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.