II OSK 3230/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 138/17 w sprawie ze skargi H.M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017r. sygn. akt IV SAB/Wa 138/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H.M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku H. M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Wójt Gminy C. udzielił A. P. i J. P. zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...], położonej w miejscowości A., gm. C. Pismem z dnia 24 marca 2014 r. H. M. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Wójta Gminy C. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. SKO w Warszawie na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej K.p.a.), odmówiło H.M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie ze zezwolenia na usunięcia drzew oraz - w myśl art. 134 K.p.a. - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wnioskodawczyni, będąca posiadaczem pasa gruntu, na którym znajdowały się drzewa objęte wydanym zezwoleniem, nie została uznana za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcia drzew z nieruchomości położonej w miejscowości A. Decyzja Wójta Gminy C. była doręczona A. P. i J. P. dnia 25 marca 2013 r., w ocenie Kolegium czternastodniowy termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w tym postępowaniu, upłynął w dniu 8 kwietnia 2013 r. Nadto możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję. Po upływie terminu na wniesienie odwołania, pominięta strona może zwrócić się jedynie o wznowienie postępowania. W ocenie Kolegium H. M., jako posiadacz pasa gruntu, na którym rosły drzewa objęte decyzją Wójta Gminy C., niezależnie od faktycznego przebiegu granicy między działkami, posiadała legitymację prawną do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. W dniu 17 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu, który - w ocenie skarżącej – od dnia 4 lutego 2015 r. nie realizuje wyroku WSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1943/14, mimo monitów skarżącej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu z art. 37 § 1 K.p.a. Następnie, pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie wezwał skarżącą, do nadesłania w terminie 7 dni wezwania SKO w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a., pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca nadesłała pismo do Prezesa SKO z dnia 10 września 2015 r. zatytułowane jako "Monity". Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/16 WSA w Warszawie odrzucił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy i z wyjaśnień organu nie wynika, by skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność SKO w Warszawie, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/16 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/16. W piśmie z dnia 29 maja 2017r. stanowiącym uzupełnieniu skargi skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków skarżącej złożonych do organu w dniu 23 stycznia 2014 r., dotyczących decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2013 r. - w terminie 14 od dnia doręczenia organowi rozstrzygnięcia Sądu w powyższym zakresie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w piśmie. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi H. M. wskazała, iż pomimo prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie skargi na postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie bez znaczenia - w ocenie skarżącej - pozostaje również okoliczność, że organ nie podjął żadnych działań w związku z monitami, dotyczącymi realizacji wyroku WSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/14. Organ nie informował również skarżącej o przyczynach, w związku z którymi nie podejmował czynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem SKO w Warszawie nie udzielało informacji na monity składane przez skarżącą (w tym pismo skarżącej z dnia 10 września 2015 r.) dotyczące rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie zezwolenia na usunięcia drzew, co wskazuje na bezczynność organu. Ponadto organ nie informował strony o stanie sprawy, w sytuacji gdy skarżąca nie posiadała profesjonalnego pełnomocnika na etapie postępowania administracyjnego, a biorąc pod uwagę treść jej pism organ mógł powziąć wątpliwości co do osnowy jej wniosku. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, miarkując jej wysokość i uwzględniając, że nie nastąpiło jeszcze rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, podczas gdy organ nie uchybił terminom załatwienia sprawy i nie pozostawał bezczynny, a w konsekwencji art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ nie uchybił terminom załatwienia sprawy i nie pozostawał bezczynny, a w konsekwencji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i w art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy organ nie uchybił terminom załatwienia sprawy i nie pozostawał bezczynny, a ponadto Sąd nie ustalił, iż skarżąca doznała krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować. Na tej podstawie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie składając oświadczanie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik z urzędu H. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, z uwagi na trafność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. , gdyż zaskarżony wyrok został wydany mimo, że nie zostały ustalone i wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, co znalazło wyraz w jego lakonicznym uzasadnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji ograniczył się w istocie jedynie do stwierdzenia, że organ nie udzielił odpowiedzi na monity strony dotyczące rozpatrzenia odwołania, co miało świadczyć o bezczynności organu. Ponadto wskazał, że przekroczone zostały standardy prowadzenia postępowania polegające na rzetelności i obowiązku informowania stron. Sąd I instancji przyjmując taki stan faktyczny rozstrzygnięcia, nie zbadał jednakże, czy i jakie czynności, były podejmowane przez organ w okresie po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/14. Nie odniósł się również do twierdzeń organu, że przeszkodą w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, było toczące się postępowanie kasacyjne po zakończeniu, którego akta do chwili rozpoznania skargi na bezczynność przez Sąd I instancji nie zostały zwrócone. Sąd I instancji nie zbadał tych okoliczności, w szczególności nie poczynił ustaleń kiedy akta zostały zwrócone z prawomocnym wyrokiem do organu oraz nie wskazał jaki okres bezczynności w sprawie przyjął. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie z daty zamknięcia rozprawy ( por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1570/15, LEX nr 2316108). W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie wykonał określonych czynności w określonych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania. W tym miejscu trzeba jednak podkreślić, że choć rozpatrywanie skarg na bezczynność organów wiąże się przede wszystkim z ustaleniem zasadniczej okoliczności jaką jest zachowanie bądź przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy, to nie jest tak, że przy ocenie bezczynności sąd administracyjny nie może uwzględniać żadnych innych uwarunkowań w jakich procesował organ administracji. Do tego ostatniego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uprawnia treść art. 35 § 5 k.p.a. (In fine), który nakazuje nie wliczać do terminów określonych w art. 35 § 1-4 k.p.a. "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu." W rozpatrywanej sprawie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że wystąpiła bezczynność organu Sąd I instancji nie zbadał i nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, o których mowa wyżej, co czyni zasadnym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej. Zasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Swoboda ta nie może jednak oznaczać dowolności, dlatego niezwykle ważnym jest, aby ocena co do tego, czy bezczynność organu miała miejsce (bądź nie) z rażącym naruszeniem prawa, dokonywana była w nawiązaniu do wszystkich podejmowanych przez organ czynności, z uwzględnieniem ich charakteru, stopnia trudności i zawiłości sprawy, okoliczności zależnych i niezależnych od działania organu i jego pracowników, a także przekroczenia terminów ustawowych wynikających z art. 35 k.p.a. i realizacji przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 k.p.a., a w szczególności zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności Sąd musi także wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Orzeczenie objęte przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. wymaga zatem w pierwszej kolejności dokonania przez sąd administracyjny szczegółowych ustaleń co do konkretnych czynności podejmowanych przez organ, a następnie zbadania przyczyn zastoju procesowego sprawy i ich oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienia te są na tyle istotne, że w omawianym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Podobnie w zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Z kolei przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Również w tym zakresie Sąd I instancji nie poczynił żadnych rozważań, co czyni w pełni zasadnym zarzut kasacyjny w zakresie dotyczącym naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1314/16, LEX nr 2255883 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1506/16,LEX nr 2273053). Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji uwzględni przedstawione w niniejszym rozstrzygnięciu wytyczne i odniesie się w sposób szczegółowy do wszystkich czynności przeprowadzanych przez organ w tej sprawie, a następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy dokona oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstępując na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu kierował się trudną sytuacją majątkową potwierdzoną zwolnieniem skarżącej od kosztów sądowych i ustanowieniem pełnomocnika z urzędu.