II OSK 2926/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2757/16 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2757/16 uwzględnił skargę M. D. (dalej skarżący) na postanowienie na Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2016 r., znak: ... utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z maja 2016 r., znak: ..., którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr ..., obręb B. w gminie P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,00 m3, w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i J.", uchylając zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Jak wskazał Sąd Instancji zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej uop) zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 uop). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, bowiem organy poprzestały na analizie pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi", w konsekwencji dochodząc do wniosku, że należy przez to rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, na skutek, których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi. W ocenie organu działalność budowlana ze swej istoty powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Takie stanowisko organu w konsekwencji prowadzi do automatycznego zrównania zakazu o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7, to jest zmiany sposobu użytkowania ziemi z najsurowszym zakazem dotyczącym zakazu zabudowy. Taka wykładnia powyższego przepisu w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieprawidłowa, przy czym za jej odrzuceniem przemawia wielość argumentów. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem organu uzgadniającego było jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez organ, czy projektowana przez skarżącego zabudowa domem jednorodzinnym będzie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 26 Wojewody W. – M. z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Rzeka B. i J." (Dz. Urz. Woj. W. z 2007 r., Nr ..., poz. ..., dalej rozporządzenie) w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy, czego nie uczyniono. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego a) dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem tylko zmiana sposobu użytkowania ziemi, która jednocześnie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego może doprowadzić do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ stosujący prawo nie ma prawa dokonywać tego rodzaju ustaleń, ponieważ zgodnie z art. 44 ust. 2 uop, to prawodawca lokalny stanowiąc rozporządzenie dokonał oceny, że zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy właściwy jest dla ochrony całego obszaru zespołu, z wyjątkiem obszarów określonych w § 3 ust. 3 rozporządzenia, tym samym organ stosujący prawo w istocie rzeczy dokonałby w takim przypadku kontroli oraz odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego wbrew art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej Kpa) w związku z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić; b) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym (ornym klasy VI, częściowo zadrzewionym) budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić; c) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie teren planowanej inwestycji nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy, określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., w granicach zwartej zabudowy wsi faktycznie występującej w terenie oraz nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika zarówno z analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony G.), bowiem znajduje się w obszarze niezabudowanym położonym pomiędzy trzema obszarami zwartej zabudowy, tym samym Sąd ten powinien skargę oddalić stosownie do art. 151 Ppsa, a zatem także naruszając go; d) nieprawidłowe zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, jako wzorca kontroli, na skutek niezastosowania art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którymi akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania organu stanowiącego, tym samym § 3 ust. 3 rozporządzenia nie mógł zostać wprowadzony na obszarze gminy P., ponieważ został wprowadzony § 1 pkt 1 uchwały Nr ... Rady Gminy S. z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Nr 26 Wojewody W.-M. z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i J." (Dz. Urz. Woj. W. - M. z 2011 r. Nr ..., poz. ..., dalej uchwały), tym samym organy uzgadniające nie mogły naruszyć tej regulacji, w przypadku inwestycji realizowanej poza granicami obowiązywania przepisu aktu prawa miejscowego i prawidłowo zastosowały § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi, ponieważ w jego świetle niedopuszczalna była budowa budynku mieszkalnego (nie w zabudowie zagrodowej) na gruncie rolnym - ornym VI klasy, a więc Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; e) niezastosowanie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), w związku z art. 178 pkt 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którymi sądy administracyjne związane są jedynie Konstytucją i ustawami i tym samym jako strzegący także porządku ustawowego Sąd I instancji winien odmówić zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia jako wzorca kontroli, w sytuacji gdy przepis ten został wprowadzony na obszarze gminy P. § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy S., a zatem z naruszeniem art. 40 ust. 1 usg oraz art. 94 Konstytucji (poprzez bezpośrednie zastosowanie tego przepisu) i tym samym dojść do wniosku, że postanowienie organu odwoławczego odpowiadało przepisom ustawy i Konstytucji, a zatem było prawidłowe, a Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; f) niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: upzp), jako wzorca kontroli, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ jedynie uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, w zakresie zgodności z przepisami prawa dotyczącymi zespołu zobowiązany jest do przeprowadzenia złożonej oceny wpływu projektowanego zamierzenia na cel zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy nie jest to możliwe w terminie 21 dni, który to stanowi termin zawity, a organ uzgadniający po jego upływie traci kompetencje w sprawie uzgodnieniowej, tym samym uzasadnienie tego organu spełniało wymagania określone wart. 107 § 3 Kpa oraz wydane zostało w zgodzie z art. 7 i 77 § 1 Kpa w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz organu odwoławczego odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 Kpa, gdyż wykazano w nich, że realizacja inwestycji spowoduje naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tym samym, Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; g) niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania - aktu prawa miejscowego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa, poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, iż w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kpa - inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego na niezabudowanym gruncie rolnym (ornym klasy VI, częściowo zadrzewionym), a organy I i II instancji stosownie do art. 107 § 3 Kpa wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 Ppsa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 Ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez dokonanie błędnej oceny, że niepełne odniesienie się organu odwoławczego do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 3 in fine rozporządzenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego jasno wynika, że miejsce planowanej inwestycji położone jest na niezabudowanym terenie, pomiędzy trzema obszarami zwartej zabudowy, wyznaczonej w studium gminy P., tym samym w sposób oczywisty nie stanowi także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika zarówno z analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony G.), tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 Ppsa; c) art. 133 § 1 Ppsa. poprzez nie skompletowanie przez Sąd I instancji pełnych akt sprawy organu odwoławczego, który orzekał na podstawie pełnej treści studium gminy P. oraz załącznika graficznego do studium (w załączeniu wersje elektroniczne na nośniku danych CD), co jasno wynikało z uzasadnienia tego organu, tym samym nie mogło mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenie Sądu, że w aktach sprawy brakuje wypisów lub wyrysów ze studium, tym samym organy prawidłowo ustaliły, że obszar inwestycyjny znajduje się na niezabudowanym terenie pomiędzy trzema obszarami zwartej zabudowy, wyznaczonymi w studium gminy P., a zatem § 3 ust. 3 in principia rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) nie mógł znaleźć zastosowania, skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 Ppsa. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić; d) art. 134 § 1 Ppsa poprzez dokonanie niepełnej kontroli postanowień organów administracji, ponieważ zgodnie z art. 4 p. u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, zgodnie z którymi sądy administracyjne związane są jedynie Konstytucją i ustawami, Sąd I instancji winien odmówić zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia jako wzorca kontroli, w sytuacji gdy przepis ten został wprowadzony na obszarze gminy P. § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy S., a zatem z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji i tym samym dojść do wniosku, że postanowienie organu odwoławczego odpowiadało przepisom ustawy i Konstytucji, a zatem było prawidłowe, a Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; e) art. 134 § 1 Ppsa, ponieważ przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd I instancji, jako związany Konstytucją ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy wydania - aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. i M. D. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Błędne są te wywody Sądu I instancji, które dotyczą konieczności odwołania się przez organy do § 3 ust. 3 rozporządzenia. Jest rzeczą oczywistą, że przepis ten został wprowadzony uchwałą Rady Gminy S. z dnia 29 czerwca 2011 r. i obowiązuje wyłącznie na terenie tej gminy. W tej materii uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest błędne, jednak w świetle treści art. 184 Ppsa okoliczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że kluczowy problem w niniejszej sprawie to kwestia czy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wprowadza zakaz zabudowy. Niewątpliwie również działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w obrębie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na której obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Należy jednak podkreślić, że zarówno art. 45 ust. 1 uop, jak i powołany § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie wprowadzają na tym terenie zakazu zabudowy. Dlatego Sąd I instancji trafnie wskazał, że budowa projektowanego budynku powinna być oceniona w świetle celów utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które wynikają z konkretnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej działki. Każdy projekt zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Tego rodzaju oceny organ nie dokonał. W tej sprawie konieczne jest zatem jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez właściwy organ, czy projektowana przez skarżącego zabudowa będzie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14). Z tych przyczyn zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a upzp, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, w zakresie zgodności z przepisami prawa dotyczącymi zespołu, zobowiązany jest do przeprowadzenia złożonej oceny wpływu projektowanego zamierzenia na cel utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie organu, nie jest to możliwe w terminie 21 dni. Nie można podzielić stanowiska organu, że wyznaczenie przez ustawodawcę stosunkowo krótkiego terminu na dokonanie uzgodnienia uzasadnia odstąpienie od prawidłowego przeprowadzenia oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom organu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełniało wymagań określonych art. 107 § 3 Kpa, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a także art. 6 Kpa. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Organ dokonujący uzgodnienia nie może w takiej sytuacji "zasłaniać się" terminem na wydanie uzgodnienia. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niezastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 uop jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych. W ocenie organu, w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w tej sprawie na podstawie art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim zarzut ten pozostaje w sprzeczności z wnioskiem skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uwzględnienie tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadziłoby bowiem do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Sąd I instancji odmawiając zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zobowiązany byłby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, lecz z innym uzasadnieniem niż przedstawiono w zaskarżonym wyroku. Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ w skardze kasacyjnej. Zakaz sformułowany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia został przeniesiony z art. 45 ust. 1 pkt 7 uop i jako taki jest dopuszczalny na tym terenie. Odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisów aktów o randze podustawowej, choć dopuszczalna w pewnych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej, a do tego rodzaju skutku prowadziłoby podzielenie stanowiska zaprezentowanego w tym zakresie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Trudno również podzielić zarzut, że przedmiotowe zakazy stanowią nieuzasadnione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), skoro po pierwsze, wprowadzone zostały w przepisach ustawy, a po drugie, powinny być wykładane z uwzględnieniem celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. W tej sprawie organ błędnie przyjął, że § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia może naruszać art. 44 ust. 2 uop w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe oznacza również, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 Ppsa przez brak oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z art. 44 ust. 2 uop w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy był jasny, w świetle art. 7 i 77 § 1 Kpa, a organy I i II instancji stosownie do art. 11 w związku z art. 107 § 3 Kpa wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zatem prowadziły postępowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 Kpa. Wbrew twierdzeniom organu, nie można jednak uznać, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego, jak również z zachowaniem zasady budowania zaufania obywatela do organów państwa. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z tą zasadą skarżący mógł oczekiwać od organów prawidłowego i co najważniejsze pełnego uzasadnienia odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie przyjęcia a priori, że na terenie tym obowiązuje zakaz zabudowy, pomimo że zakaz tego rodzaju nie znajduje oparcia ani w art. 45 ust. 1 uop, jak i w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Stanowisko w tym zakresie nie zostało wyrażone zarówno przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy, co uzasadniało uchylenie postanowień obu organów przez Sąd I instancji, w celu ponownego rozstrzygnięcia przez organy tej sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 Kpa. Z uwagi na niezasadność powyższych zarzutów, stanowisko Sądu I instancji dotyczące § 3 ust. 3 nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organy nie będą jednak związane wskazaniami co do konieczności weryfikacji sprawy przez pryzmat wymogów określonych w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.