IV SA/Wa 2757/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ wywodził, że pismem z dnia 2 maja 2016 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,00 m3 na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu powyższej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w związku z lokalizacją inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązują przepisy Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]) oraz obszaru Natura 2000 [...] ([...]), będącego specjalnym obszarem ochrony ptaków, wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r., w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r., Nr 25, poz. 133). Organ I instancji wskazał, że realizacja planowanej inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru) i w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia (na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał przy tym, że w sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od przywołanych zakazów określone w ww. rozporządzeniu. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Pan M. D., reprezentowany przez radcę prawnego A. K. złożył w ustawowym terminie zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 k.p.a. na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ wywodził, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony na wniosek M. D., zgodnie z którym ustaleniu podlegają warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,00 m3 na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]"; na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]; obszaru Natura 2000 [...] ([...]), będącego specjalnym obszarem ochrony ptaków oraz obszaru Natura 2000 [...] ([...]), będącego specjalnym obszarem ochrony siedlisk. Organ II instancji wskazał, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. W ocenie GDOŚ zasadne było działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], polegające za zbadaniu, czy realizacja planowanej inwestycji naruszy zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Organ odwoławczy wywodził, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Analiza przedłożonych przez Wójta Gminy [...] wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy załączników mapowych wykazała, że teren przeznaczony pod zainwestowanie wyznaczony nieprzekraczalną linią zabudowy obejmuje grunty dotychczas niezabudowane w terenie otwartym, sklasyfikowane jako Lz, tj. grunty zadrzewione i zakrzewione. GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, iż ustalenia przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stoją w sprzeczności z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Organ odwoławczy zaznaczył, że realizacja każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym (zadrzewionym i zakrzewionym) powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Odnosząc się do pojęcia "sposób użytkowania", GDOŚ stwierdził, że słowo "sposób" oznacza konkretną określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym. Organ doszedł więc do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe przekształcenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby (w tym wypadku istniejących zadrzewień i zakrzewień). Z analizy akt sprawy wynika, że grunty na działce inwestycyjnej stanowią grunty zadrzewione i zakrzewione. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,00 m3. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, iż planowana zabudowa na przedmiotowej działce stanowi przekształcenie obszaru i zmianę sposobu użytkowania ziemi. W następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika bezodpływowego. Z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowlany niewątpliwie będzie się zatem wiązać przekształcenie obszaru i zmiana sposobu użytkowania ziemi, powodująca stałe przekształcenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie omawianych zakazów, wymienione w rozporządzeniu. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 7 (zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że przesłanki wskazane w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie. Pojęcie zwartej zabudowy nie jest bezpośrednio definiowane w żadnym przepisie prawa. Zgodnie z zasadami wykładni prawa w sytuacji, gdy w tekście prawnym nie określono znaczenia interpretowanego zwrotu prawnego należy mu nadać znaczenie potoczne, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia. W § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została zawarta legalna definicja zabudowy śródmiejskiej, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnym śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. W ocenie organu można więc przyjąć, że zabudowa śródmiejska bez najmniejszych wątpliwości będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie. W związku z tym należy stwierdzić, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z intensywności zabudowy na danym terenie. Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obszar planowanej inwestycji nie jest określony jako obszar zwartej zabudowy wsi. Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], położona jest pomiędzy trzema obszarami zabudowy, oznaczonymi na załączniku jako obszary zwartej zabudowy wsi, niemniej jednak działka inwestycyjna nie leży na obszarach zwartej zabudowy. Z załącznika graficznego wynika zaś, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], położona jest na terenie przeznaczonym do zainwestowania z następującymi funkcjami: mieszkalno-produkcyjną i usługową (MUP); mieszkalno-usługową i rekreacyjną (MUR); wielofunkcyjną (MUW); rekreacyjną (R); produkcyjną (P), co nie jest tożsame ze zwartą zabudową. Zdaniem organu skoro w Studium szczegółowe ustalenia nie przewidują terenu inwestycyjnego jako zwartej zabudowy wsi, inwestycja nie spełnia pierwszej przesłanki odstępstwa od zakazu, a tym samym odstępstwo - z uwagi na konieczność wystąpienia łącznie dwóch przesłanek - nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie - mając na uwadze charakter planowanej inwestycji - nie znajdzie zastosowania również żadne z odstępstw określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 rozporządzenia, tj. 1) wykonywania prac na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z Wojewodą [...]; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z Wojewodą [...]; 3) wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. W ocenie GDOŚ przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy w obecnym kształcie narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", co stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji pod kątem zgodności z przepisami o ochronie przyrody. Organ wywiódł, że za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut zażalenia wskazujący, iż organ I instancji naruszył § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", poprzez błędną jego wykładnię (zastosowanie wykładni rozszerzającej), polegającą na przyjęciu, że zakazy mogą ograniczać właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości (jego zabudowy), podczas gdy forma ochrony takiego zakazu nie ustanawia. Organ zgodził się ze skarżącym, że w analizowanym rozporządzeniu nie został zawarty zakaz budowy budynków mieszkalnych, co oznacza, że tego rodzaju działalność inwestycyjna nie jest z góry wykluczona na omawianym terenie. Niemniej jednak, skoro wśród zakazów, które wprowadza rozporządzenie jest m.in. zakaz przekształcania obszaru i zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, to organy ochrony przyrody zobowiązane są zbadać, czy budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, spowoduje przekształcenie obszaru i zmianę sposobu użytkowania ziemi. Po analizie całokształtu materiału dowodowego, zarówno w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], jak i w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi do przekształcenia obszaru i zmiany sposobu użytkowania ziemi, co stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji pod kątem zgodności z przepisami o ochronie przyrody. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabrania się likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych. Jak wynika z map dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii we wschodniej części działki inwestycyjnej nr ewid. [...], występuje teren podmokły. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (brak przeprowadzenia wizji lokalnej na działce inwestycyjnej), nie jest w stanie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy teren podmokły występujący we wschodniej części działki nr ewid. [...], stanowi obszar wodno - błotny. Tym samym, na gruncie przedmiotowej sprawy nie można w sposób jednoznaczny określić, czy przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy argumentował, że bez wpływu na powyższe rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez skarżącego w zażaleniu okoliczność, iż "z dołączonej do wniosku mapy wprost wynika, że sąsiedztwo działki, jak i działki położone po drugiej stronie drogi są zabudowane wieloma budynkami o charakterze mieszkalnym jak i gospodarczym". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł M. D. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 136 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, brak przeprowadzenia kontroli w terenie, wybiórcze opieranie się jedynie na zdjęciach lotniczych bez wskazania choćby daty wykonania ortofotomapy, oraz bez umieszczenia tych ustaleń w aktach sprawy, uniemożliwiając stronie zapoznanie się z całością materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji na działach przyległych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu wyłączają możliwość zabudowy działki stanowiącej grunt niezabudowany, znajdujący się na obszarze zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych; - traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 poz. 1651 ze zm.), w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru, 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że: - działka nr ewid. [...] obr. [...] gm. [...] stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione, podczas gdy oznaczenie Lz dotyczy jedynie znikomej części działki a w pozostałej części działka stanowi nieużytek rolny; - planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, podczas gdy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo- krajobrazowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że ustalenia organu stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, brak jest bowiem podstawowego dowodu jakim są oględziny działki na której planowana jest inwestycja. Ponadto organ źle przeanalizował główny dowód w sprawie w postaci projektu decyzji mapy. W ocenie skarżącego grunty zadrzewione i zalesione stanowią maksymalnie 100 m2 działki, w sytuacji kiedy cała jej powierzchnia wynosi 2559 m2. Ponadto tereny te leżą w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą gminną. Zdaniem skarżącego organ naruszył prawo materialne, albowiem gdyby ustawodawca chciał wprowadzić na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazy zabudowy bądź lokalizacji obiektów budowalnych to by to uczynił. Wywodzono, że organ nie wykazał, dlaczego przedmiotowa inwestycja powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, a w konsekwencji prowadzi do negatywnego zaopiniowania decyzji. Podkreślono, że organ powinien, mając na uwadze cele dla których został ustanowiony dany zespół przyrodniczo – krajobrazowy, ocenić w jaki sposób planowana zabudowa wpłynie na cały obszar prawnie chroniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Organy obu instancji uznały, że za odmową uzgodnienia projektu decyzji przemawia jego niezgodność z § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi żadne odstępstwo od powyższych zakazów, albowiem działka nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy w granicach wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. zwana dalej u.o.p.) zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 u.o.p.). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, bowiem organy poprzestały na analizie pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi", a w konsekwencji dochodząc do wniosku, że należy przez to rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, na skutek, których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi. W ocenie organu działalność budowlana ze swej istoty powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Takie stanowisko organu w konsekwencji prowadzi do automatycznego zrównania zakazu o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7, to jest zmiany sposobu użytkowania ziemi z najsurowszym zakazem dotyczącym zakazu zabudowy. Taka wykładnia powyższego przepisu w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieprawidłowa, przy czym za jej odrzuceniem przemawia wielość argumentów. W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr [...], poz. [...]) zostały wydane w oparciu o obowiązującą w tej dacie treść art. 44 ust. 2 u.o.p., a więc mają charakter przepisów podustawowych (por wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 784/15). Podkreślić należy, że ustawa o ochronie przyrody w art. 6 ust. 1 ustanawia pewną hierarchię form ochrony przyrody i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są dopiero na dziewiątym miejscu w tej hierarchii pod względem ważności. Poza tym należy zauważyć, że np. w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. ustawodawca wprowadził wprost zakaz zabudowy, czego nie uczynił w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają wprost również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwrócono się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566, 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285, 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059, 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482). Należy zauważyć, że ustawodawca w niektórych przepisach ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wprowadził zakaz zabudowy, to gdyby było intencją ustawodawcy, aby taki zakaz obowiązywał na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, to zostałby on wprost wymieniony w art. 45 ust. 1 u.o.p. Podkreślić także należy, że zakazy jakie mogą zostać wprowadzone na obszarze tej formy ochrony przyrody zostały enumeratywnie wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p. i organ ustanawiający zespół przyrodniczo – krajobrazowy nie może w tym akcie wprowadzać innych zakazów, niż w tym przepisie wymienione. Tym bardziej brak jest podstaw do tak rozszerzającego rozumienia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, który w przedmiotowym przypadku i przy takim stanowisku organu, prowadziłby każdorazowo do zakazu zabudowy, bez analizy zasadności zmiany sposobu użytkowania ziemi w kontekście celów dla jakich zespół przyrodniczo – krajobrazowy został utworzony. Podkreślić przy tym należy, że organ stwierdził jedynie, iż nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi nie dokonując w tym kontekście analizy powyższego zakazu w powiązaniu z celami, dla których został ustanowiony zespół przyrodniczo – krajobrazowy "[...]". Z § 2 rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2007 r. wynika, że szczególnym celem ochrony tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Zarówno organ I jak i II instancji nie odniósł się do celów powyższej ochrony w kontekście zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Nie wyjaśnił z jakich przyczyn z punktu widzenia powyższych celów, dla ochrony których została ustanowiona ta forma przyrody, nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji. Zwrócić należy uwagę, że organy nie ustaliły, co słusznie podkreślono w skardze, stanu faktycznego sprawy. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. jest stwierdzenie organu, że nie ma znaczenia w sprawie, okoliczność, iż sąsiednie działki są zabudowane. Po pierwsze może mieć to znaczenie w kontekście oceny ochrony celów, dla których ta forma przyrody została ustanowiona, a po drugie z powodu konieczności rozważenia, czy w sprawie nie zachodzi odstępstwo, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia, to jest czy działka nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Zauważyć należy, że z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, iż na rysunku studium wprowadzono granice zwartej zabudowy wsi w granicach zespołów przyrodniczo - krajobrazowych. Z treści zaskarżonego postanowienia wnioskować należy, że przedmiotowa działka o nr ew. [...] nie jest położona na terenie oznaczonym w studium jako obszar zwartej zabudowy wsi. Zauważyć należy, że w aktach brak jest jakichkolwiek wypisów, czy wyrysów z treści studium, które pozwoliłby na weryfikację powyższych okoliczności. Zauważyć jednak należy, że nawet w przypadku, kiedy przedmiotowa działka nie byłaby położona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium, to nie przesądza to jednak o niemożności zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela bowiem wykładni tego przepisu dokonanej przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1775/11 i z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1244/12. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach wskazał, że w przepisie tej treści należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego, a druga odnosi się do terenu zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej powyższego przepisu w aspekcie użycia spójnika "oraz". W tym wypadku należy posłużyć się także dyrektywami funkcjonalnymi i systemowymi, które prowadzą do odmiennego wyniku niż ten uzyskany w drodze użycia wykładni językowej. Rozwój drugiego z wymienionych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, która przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. Pierwsza zaś z przesłanek zawarta w analizowanym przepisie daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiącej obszar zwartej zabudowy. Należy dodać, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub równorzędnych dokumentów planistycznych. Druga zaś przesłanka odnosząca się do uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej wynikać będzie z ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Organy obu instancji takich ustaleń nie dokonały wychodząc z błędnego założenia, że przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie kwestionuje, iż w sąsiedztwie planowej inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa. W aktach sprawy brak jest jednak dokonania szczegółowych ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie, a następnie przeprowadzenia oceny prawnej w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy. Odnosząc się zaś do twierdzeń organów, że projektowana inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczącym niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zauważyć należy, że brak jest zarówno w postanowieniu organu I instancji jak i organu odwoławczego jakiegokolwiek wyjaśnienia w jaki sposób zakaz ten mógłby zostać naruszony. Organy powołując się na naruszenie tego przepisu przechodzą następnie do omówienia kwestii związanej ze zmianą sposobu użytkowania ziemi. Całkowity brak wyjaśnienia w jaki sposób planowana inwestycja narusza powyższy zakaz przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie jest zakazem zabudowy, ale dokonywania konkretnych prac i wprowadzania zmian, które wpływały niekorzystnie na walory widokowe lub estetyczne zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie Sądu nie można zrównywać powyższych zakazów z zakazem zabudowy, co organ winien mieć na względzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest zatem jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez organ, czy projektowana przez skarżącego zabudowa domem jednorodzinnym będzie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ: - po pierwsze ustali w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, w czym pomocne może być dokonanie oględzin przedmiotowej działki, - po drugie ustali rzeczywisty i aktualny stan zagospodarowania działek ewidencyjnych znajdujących się w sąsiedztwie działki nr ew. [...] i dołączy do akt sprawy dowody, na podstawie których ten stan ustalił, - po trzecie dokona szczegółowej oceny, czy przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy planowana inwestycja będzie naruszać zakaz związany ze zmianą sposobu przeznaczenia ziemi mając na względzie cel dla jakiego został utworzony zespół przyrodniczo – krajobrazowy, to jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych walorach kulturowych, - po czwarte, w przypadku ustalenia, iż analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja naruszałaby powyższy zakaz dokona oceny, czy rzeczywisty stan zagospodarowania działek znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] wskazuje, że realizacja planowanej inwestycji stanowiłaby uzupełninie zabudowy mieszkaniowej, ocena ta powinna być poprzedzona dokładnym uargumentowaniem, że twierdzenia organu, iż działka nr [...] znajduje się poza granicami obszarów zwartej zabudowy wsi określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - po piąte w przypadku ustalenia, że w sprawie winien mieć zastosowanie zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ będzie miał na względzie, iż zakaz ten nie jest tożsamy z zakazem zabudowy oraz nie odnosi się do zmiany sposobu użytkowania ziemi i szczegółowo wyjaśni z uwzględnieniem celów, dla których powyższa forma ochrony przyrody została utworzona w jaki konkretny sposób planowana inwestycja spowoduje naruszenie powyższego zakazu. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazujące, że w sprawie zostały naruszone zarówno podniesione w skardze przepisy postępowania to jest art. 7, 77 § 1, 80, 8 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego to jest § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" i art. 43, 45 ust. 1 u.o.p. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.