II SA/Rz 292/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. R. i J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi L. R. i J. R. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WINB") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W następstwie podjętych czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działkach nr 662/1 i 7/1 położonych w W. stanowiących własność odpowiednio Skarbu Państwa oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Zarządu Zlewni [...] w [...], usytuowany został most drewniany nad rzeką "[...]". Długość mostu wynosi 10,70 metra, w tym ok. 5 metrów na działce nr 662/1 i ok. 5,70 metra na działce nr 7/1, natomiast szerokość mostu wynosi 3,30 metra. Most usytuowany jest w odległości ok. 4,70 metra od granicy z działką nr 663/2, oraz w odległości 6,20 metra od słupa energetycznego na działce nr 662/2. Konstrukcję mostu stanowią 2 belki drewniane średnicy 30 cm, oraz 4 słupy żelbetowe połączone po 2 sztuki. Na belkach wykonana jest podłoga z bali drewnianych o grubości 7 cm. Belki oparte są na 2 przyczółkach, oraz na gruncie utwardzonym kamieniem i tłuczniem (na długości 1,40 metra). Konstrukcję pierwszego przyczółka stanowi płyta żelbetowa drogowa grubości 15 cm, oraz 8 elementów żelbetowych. Konstrukcję drugiego przyczółka stanowi słup wykonany z kręgów betonowych średnicy 100 cm zalanych betonem oraz płyta żelbetowa grubości 15 cm. Ponadto skarpa przyczółka przytrzymana została kołkami wierzbowymi i siatką stalową. Do mostu z drogi wojewódzkiej przez działkę nr 345 wykonano utwardzenie terenu na szerokości 3 metrów i długości ok. 40 metrów z tłucznia o grubości 15 cm. Ustalono też, ze skarżący nie posiadają dokumentów potwierdzających legalność budowy mostu. Wykonując wezwanie organu I instancji, skarżący przedłożyli opinię dotyczącą stanu technicznego mostu w konstrukcji drewnianej sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, z której wynikało, że most spełnia warunki techniczne, nadaje się do użytkowania, oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia osób z niego korzystających. W celu umożliwienia legalizacji wykonanej inwestycji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. wstrzymał roboty związane z budową mostu drewnianego usytuowanego nad rzeką "[...]" na działkach nr 662/1 i 7/1, oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia. Ponieważ skarżący nie wywiązali się z obowiązku nałożonego w/w postanowieniem i nie przedłożyli żądanych dokumentów, decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego mostu. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej w skrócie P. bud.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że w tym samym miejscu posadowiony był most, który widniał w ewidencji gruntów i budynków, lecz został zniszczony podczas powodzi w 1995 r. i nie został już później odbudowany. Od tego czasu skarżący korzystali grzecznościowo z mostu posadowionego na sąsiedniej działce nr 663/2, jednakże gdy jej właściciel zabronił im przejazdu przez działkę, musieli zorganizować sobie inny dojazd do swojej posesji, aby móc dojeżdżać do gruntów rolnych oraz miejsc użyteczności publicznej. Wskazali też, że ponieśli znaczne koszty w związku z jego budową, a także wymaganą przez organ I instancji opinią techniczną. Ich zdaniem, rozbiórka mostu spowoduje, że zostaną "odcięci od świata". Po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że budowa przedmiotowego mostu drewnianego wymagała uprzedniego uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 P. bud. Jednocześnie wobec niespełnienia przez skarżących warunków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, organ I instancji prawidłowo nakazał jego rozbiórkę w oparciu o art. 48 ust. 4 P. bud. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ II instancji wyjaśnił, że odbudowa zniszczonego mostu również wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, t. j. art. 9, 77, 78 i 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego i kontroli prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o nieistniejący stan faktyczny. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że nie uwzględniono wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu. Zdaniem skarżących, nie wybudowali oni nowego mostu, lecz jedynie dokonali remontu już istniejącego. Wskazali też, że w taki sam sposób postępowali właściciele innych działek, na których znajdowały się mosty, a ich działanie nie zostało zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego, pomimo prowadzonych postępowań. Ponadto podnieśli, że przedmiotowy most służy jedynie do wykonywania przechodów i przejazdów lekkimi samochodami, natomiast przejazdy samochodami ciężarowymi i sprzętem rolniczym wykonywane są przez bród, a wcześniej wykonywane były przez most na działce nr 663/2. W odpowiedzi na skargę, WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego jest najdotkliwszą sankcją przewidzianą przepisami prawa budowalnego, która w sposób najbardziej intensywny ingeruje w stan faktyczny na nieruchomości, albowiem w założeniu ma doprowadzić do stanu poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. Truizmem jest stwierdzenie, że każdorazowo wiąże się to z unicestwieniem zakładanych korzyści oraz dokonanych nakładów finansowych, jak również generuje nowe koszty. Z tych względów decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinna być zawsze wydana, jako następstwo postępowania, w ramach którego dokonano wszystkich istotnych ustaleń, które nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do okoliczności w sprawie kluczowych, pozwalających potwierdzić słuszność przyjętego kierunku rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie ustaleń takich zabrakło. 1. W pierwszej kolejności Sąd dostrzega braki w ustaleniach faktycznych w przedmiocie charakteru prac wykonanych przez skarżącego. Skarżący w toku całego postępowania wypowiadali się w sposób niejednoznaczny. Podczas kontroli w dniu 15 kwietnia 2015 roku przyznali, że most istniał już w roku 1984, kiedy kupili dom na działce nr 652. Według wyjaśnień skarżących most w roku 1995 "został zniszczony" przez powódź. Posłużenie się przez skarżących wyrazem "zniszczony" nie jest precyzyjne, a jego kontekst semantyczny nie został przez organy wyjaśniony. Nie wiadomo konkretnie, jakie były parametry mostu przed powodzią, czy "zniszczenie" mostu po powodzi polegało na tym, że jego substancja została zerwana przez wodę, czy też na tym, że z uwagi na jego drewnianą konstrukcję konieczna była wymiana istniejących elementów, których dalsze wykorzystywanie stwarzało zagrożenie. Są to ustalenia kluczowe, albowiem determinują kwalifikację prawną prowadzonych przez skarżących prac, przez pryzmat treści art. 3 pkt 6 i 7 P. bud.; pozwalają rozstrzygnąć, czy wykonane prace były robotami budowlanymi obejmującymi budowę – odbudowę obiektu budowalnego – budowli – mostu, czy też były to roboty budowlane niebędące budową, a remontem obiektu budowlanego. W samym protokole kontroli skarżący zwraca uwagę, że "na budowę mostu otrzymałem 10,07 m3 drewna tartacznego" a zaraz potem dodaje: "na remonty pozostałych istniejących mostów Gmina również przekazywała drewno". Analogiczne nieścisłości znajdują się w argumentacji wniesionego przez skarżących odwołania, w którym wskazuje, że "w wyniku powodzi most został zniszczony i wymagał remontu". W takim układzie wyjaśnień skarżących konieczne było jednoznaczne ustalenie, jakie były parametry mostu przed "zniszczeniem" w 1995 roku, na czym owo zniszczenie polegało, i jakie konkretnie prace wykonał skarżący. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwolą rozstrzygnąć, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez skarżących i czy było na nie konieczne uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie stosownego zgłoszenia. W swoich decyzjach organy obu instancji nie dokonują kwalifikacji prawnej robót wykonanych przez skarżących, sprowadzając to zagadnienie do ogólnych stwierdzeń, iż dokonano budowy mostu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W końcówce uzasadnienia decyzji WINB, w reakcji na treść odwołania, stwierdzono jedynie, że "jak sami skarżący wskazują, most ten został zniszczony"; "Odbudowany na nowo przedmiotowy most drewniany wymagał zatem uzyskania nowej decyzji pozwolenia na budowę." Sąd tych ustaleń nie podziela, a w każdym razie nie podziela zasadności ich przyjęcia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, że most został "wybudowany na nowo". Oparcie się wyłącznie na twierdzeniach skarżących, którzy nie dysponują wiedzą prawniczą i nie orientują się w zniuansowanej problematyce znaczeń pojęć normatywnych jest wadliwe. 2. Osobne ustalenia wymagane były do rozstrzygnięcia, na jaki podmiot należało nałożyć obowiązek rozbiórki. Stosownie do treści art. 52 P. bud. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inkryminowany most znajduje się na działkach niestanowiących własności skarżących; działka 662/1 stanowi własność Skarbu Państwa, a działka nr 7/1 pozostaje w zarządzie RZGW w [...]. Z treści decyzji wprawdzie wprost to nie wynika, jednak przyjąć można, że skarżący zostali przez organy potraktowani, jako inwestorzy, a zatem jako sprawcy samowoli budowlanej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym roztrząsającym wykładnię przepisu art. 52 u. Pb. przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno w chwili prowadzenia robót budowlanych, jak i w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, skarżący nie dysponowali prawem własności do działek, na których znajduje się most (przynajmniej w żaden sposób nie wynika to z akt sprawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15, LEX nr 2271898, wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135). W ocenie Sądu nałożenie na skarżących obowiązku nakazu rozbiórki byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby właściciele działek, na których znajduje się most, w ogóle nie wiedzieli o realizacji robót, bądź nie wyrażali zgody na takie roboty budowlane po zniszczeniu mostu w roku 1995, przy czym ów sprzeciw powinien być wyrażony przed ich rozpoczęciem; inwestor powinien mieć świadomość, że podejmuje się wykonania robót budowlanych bez prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Również aktualnie, wydając decyzję w sprawie, organy powinny dysponować stanowiskiem właścicieli działek nr 662/1 i nr 7/1, co do możliwości realizacji nakazu rozbiórki przez skarżących. Brak zgody właścicieli przedmiotowych działek na wykonanie przez skarżących obowiązku rozbiórki, czyni wydane w sprawie decyzje niewykonalnymi. Ustaleń w tym zakresie nie poczyniono, co uniemożliwia pozytywną weryfikacje zastosowania art. 52 P. bud. 3. Uchybienie ostatnie, które przedmiotowo łączy się z poprzednim. Sąd zauważa, że nie rozstrzygnięto w sposób jednoznaczny i pozwalający na definitywne konkluzje o tym, kto w rozpatrywanej sprawie był inwestorem. To, że skarżący nie prowadzili robót budowlanych na swoim gruncie jest bezsporne. Niejasna pozostaje rola, jaką w niniejszej sprawie pełniła Gmina [...]. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego gmina dostarczała drewna na "budowę" 11 zniszczonych podczas powodzi mostów. W protokole z kontroli w dniu 15 kwietnia 2015 roku skarżący stwierdza, że "korzystałem z mostu wspólnie z M. K. wybudowanym przez Gminę [...]". W ocenie Sądu kwestia charakteru aktywności gminy w procesie "budowy" mostu, którego dotyczy niniejsze postępowanie jest istotna, należy ją bowiem rozpatrywać w kontekście ewentualnego statusu współinwestora albo inwestora. Wyjaśnienia skarżących w tej kwestii nie dają możliwości czynienia wiążących ustaleń, albowiem są nieprecyzyjne. Pomimo tych wątpliwości, nie ma informacji, w jakim charakterze działała gmina, dostarczając skarżącym drewno na "budowę" mostu, czy gmina w jakikolwiek sposób uczestniczyła w robotach budowlanych przy moście, a jeżeli tak, to jaki był ich zakres, czy zlecała wykonanie robót budowlanych we własnym imieniu skarżącym. W ocenie Sądu są to kwestie istotne, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Z podanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Wobec przedwczesności stosowania trybu przewidzianego treścią art. 48 P. bud. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego również postanowienie z dnia z dnia 31 grudnia 2015 roku. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione wyżej uwagi i przeprowadzą postępowanie dowodowe w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie o charakterze robót budowlanych, trybie konwalidacji ewentualnych naruszeń prawa oraz podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań w tym zakresie.