IV SA/Wa 3108/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] odmówił Z. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekającej o wymeldowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wywodził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania Z. B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zostało wysłane do wymienionego na adres: ul. [...], [...] i zostało skutecznie podjęte przez Z. B. 17 lutego 2016 r. Zawiadomienie to zawierało informację, że zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Po otrzymaniu zawiadomienia podczas składania wyjaśnień w niniejszej sprawie przed organem I instancji, Z. B., do protokołu w dniu [...] marca 2016 r., wskazał, aby korespondencja do niego kierowana była na adres jego pobytu stałego. W związku z powyższym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., orzekająca o wymeldowaniu Z. B. z pobytu stałego została wysłana do wymienionego na adres: [...], [...] i została prawidłowo odebrana w dniu 28 kwietnia 2016 r. przez pełnoletniego domownika. Natomiast w dniu 5 września 2016 r. Z. B. nadał w Urzędzie Pocztowym [...] odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ argumentował, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Równocześnie zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę taką należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a wraz z nią należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przy czym wszystkie ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Strona ma więc uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia - jak w tym przypadku - wniosku o przywrócenie terminu. Powstała zatem w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem. Organ wywiódł, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania. Wskazano, że przeszkody uzasadniające przywrócenie terminu muszą mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego, a także trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania danej czynności procesowej. W ocenie organu Z. B. nie dopełnił przesłanek uzasadniających pozytywne rozpatrzenie wniosku, przede wszystkim nie uprawdopodobnił należycie braku winy w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania. W omawianej sprawie Z. B. jedynie wyjaśnił, że doręczenie mu decyzji przez organ I instancji pod adresem: ul. [...] w [...] nie było skuteczne, a o wydaniu decyzji wymieniony powziął informację w dniu 29 sierpnia 2016 r. podczas zapoznawania się w organie I instancji z aktami sprawy dotyczącej jego wymeldowania z pobytu stałego. W jego przekonaniu bez własnej winy uchybił "ewentualnemu terminowi do wniesienia odwołania", gdyż osoba odbierająca decyzję pod adresem wskazanym przez niego do korespondencji, tj. ul. [...] w [...] nie była upoważniona do jej odbioru w jego imieniu i nie przekazała mu informacji o jej doręczeniu. Według Z. B. z potwierdzenia zwrotnego odbioru doręczenia decyzji orzekającej o jego wymeldowaniu z pobytu stałego wynika, że za odwołującego decyzję odebrał, bez jego upoważnienia, w dniu 28 kwietnia 2016 r. domownik, którego podpis jest nieczytelny. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie przewidziane w tym przepisie jest zatem skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, b) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, c) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, d) w razie, gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę, o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Z utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej wynika przy tym, że podjęcie się przez domownika doręczenia adresatowi przesyłki nie musi być potwierdzone na piśmie, a okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia. Organ wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji, osoba doręczająca przesyłkę zaznaczyła, że doręczenie w dniu 28 kwietnia 2016 r. korespondencji Z. B. pod adresem ul. [...], [...] nastąpiło przez wydanie przesyłki pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania adresatowi. Z powyższego wynika, że okoliczność, którą wskazał Z. B. w uzasadnieniu złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może zostać uznana przez Wojewodę [...] jako przeszkoda do wniesienia odwołania w terminie do tego przewidzianym. Z. B. nie udowodnił bowiem, aby istniały jakikolwiek przeszkody by przy najmniejszym stopniu staranności mógł on złożyć w terminie odwołanie. Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, że odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Ze względu na powyższe organ uznał, że wniosek Z. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został we właściwy sposób umotywowany, wymieniony nie wskazał żadnego powodu, który mógłby być uznany, jako przejaw braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Z. B. zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania art. 58 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wobec istnienia podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania w przypadku uznania za skuteczne doręczenie z dniem 28 kwietnia 2016 r. i nie przekazania informacji o doręczeniu decyzji przez osobę nieuprawnioną podpisaną na zwrotce wobec wykazania, iż informację o decyzji skarżący powziął z akt sprawy zapoznając się z nimi po wydaniu decyzji, z czego sporządzono stosowny protokół, - nieważność decyzji organu I instancji oraz zaskarżonego postanowienia wobec rażącego naruszenia prawa na skutek bezpodstawnego uznania za skutecznie doręczoną decyzji organu I instancji w sytuacji gdy doręczono ją nieuprawnionej osobie z naruszeniem trybu o którym mowa w art. 40 - 46 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzję odebrała osoba nieuprawniona, nie będąca ani domownikiem ani sąsiadem, która to osoba nie jest znana skarżącemu. Osoba ta nie była uprawniona do odbioru przesyłki i nie przekazała skarżącemu informacji o jej odbiorze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie można podzielić zasadności wszystkich zarzutów w niej zawartych. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wedle zaś art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do dokonania spóźnionej czynności w postępowaniu administracyjnym następuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. strona uprawdopodobni, że uchybiła terminowi w sposób niezawiniony, 2. wniosek o przywrócenie terminu zostanie złożony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, 3. jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu, strona dopełni spóźnionej czynności w postępowaniu. Ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi spoczywa na zainteresowanym. Fakt występowania w art. 58 § 1 K.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia jednak organu administracji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym wypadku z podjęcia działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołuje się jako przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Organ właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu zobowiązany jest zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie więc do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ odwoławczy nie wypełnił należycie obowiązków spoczywających na nim mocą powołanych przepisów K.p.a. Organ odwoławczy nie ocenił, czy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Z. B. w trybie art. 43 K.p.a., przyjmując a priori, że doręczenie takie miało miejsce. Tymczasem, 1) na przesyłce pocztowej zawierającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znajduje się nieczytelny podpis odbiorcy 2) skarżący konsekwentnie twierdzi, że nie zna tej osoby i nie jest ona domownikiem. Wojewoda nie ocenił okoliczności wskazywanych przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu, w szczególności dotyczących braku sprawnych skrzynek pocztowych i niepozostawiania awiz, chociaż informacja w tym zakresie zawarta była w protokole kontroli meldunkowej przeprowadzonej [...] listopada 2012 r. Wobec jednoznacznych i konsekwentnych twierdzeń strony, że nie zna osoby, która odebrała przesyłkę i osoba ta nie jest domownikiem, organ zobligowany był ustalić, kto odebrał powyższą przesyłkę i czy jest to dorosły domownik. Przepis art. 43 K.p.a. wymaga bowiem, aby przesyłka została doręczona między innymi osobie spełniającej te warunki, to jest pełnoletniemu domownikowi. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, nawet gdyby doszło do naruszenia art. 43 K.p.a., nie oznaczałoby to, że wadliwie doręczona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i należy ją doręczyć ponownie. Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. I OSK 453/08 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 718/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie decyzji polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne – prawidłowe - doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który podziela w tym względzie stanowisko Sądu Najwyższego (por. np. postanowienia SN z dnia 4 września 1970 r. sygn. akt I PZ 53/70, OSNCP z 1971 r. nr 6, poz. 100 oraz z dnia 12 stycznia 1973 r. sygn. akt I CZ 157/72, OSNCP z 1973 r. nr 12, poz. 215), ponieważ obalenie domniemania o doręczeniu pisma w trybie zastępczym nie prowadzi do wniosku, że doręczenie nie zostało dokonane, to do kwestionowania prawidłowości doręczenia zastępczego właściwa jest instytucja przywrócenia terminu. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. P 13/05 (OTK z 2006 r. nr 2A, poz. 20), dotyczącym doręczenia w trybie art. 73 P.p.s.a., jak również w wyroku z dnia 15 października 2002 r. sygn. SK 6/02 (OTK z 2002 r. nr 5A, poz. 65), dotyczącym analizowanej kwestii w postępowaniu cywilnym, uznał, że skuteczne zakwestionowanie przez stronę prawidłowości doręczenia zastępczego dokonuje się procesowo nie przez zakwestionowanie faktu doręczenia, lecz przez uchylenie się od ujemnych skutków w zakresie upływu terminu, jakie wynikają dla strony z tego doręczenia, czemu służy wniosek o przywrócenie terminu. Jak wskazał Trybunał, przywrócenie terminu niweczy subiektywne przekonanie sądu, że doręczenie zastępcze było skuteczne z datą upływu terminu złożenia przesyłki na poczcie lub w innym dla tego przeznaczonym miejscu. Przywrócenie terminu zasadza się na obaleniu domniemania opartego na założeniu, że strona mogła się zapoznać z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła - nastąpiło to z przyczyn leżących po jej stronie. Nie zasługują na uznanie także twierdzenia strony, że osoba, która odebrała przesyłkę nie podjęła się jej oddania adresatowi, co skutkuje nieprawidłowościom jej doręczenia. Należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2413/14, iż art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi, jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Z treści tego uregulowania nie wynika, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi (tak też NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 916/14). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, kto odebrał przesyłkę skierowaną do skarżącego i czy jest to dorosły domownik. Dopiero takie ustalenia pozwolą na prawidłową ocenę wniosku o przywrócenie terminu, przy uwzględnieniu słusznego stanowiska organu, iż skarżący wskazał powyższy adres jako adres do doręczeń. Mając na względzie powyższe rozważania zaskarżone postanowienie zostało uchylone w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.